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岳晓武:《土地管理法》的延续与变革

作者: 岳晓武 发布日期:2019-10-14
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延续了实践证明有效的基本土地管理制度

1986年颁布实施的《土地管理法》,确立了土地公有制和严格控制非农业建设占用耕地的制度。此后,1988年12月的《土地管理法》修正案,新增了“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容,拉开了国有土地使用制度改革和土地市场化的序幕;1998年8月,《土地管理法》全面修订,第一次从法律上明确了土地基本国策,确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度;2004年《土地管理法》再次修正,把原来的“国家为了公共利益的需要可以对土地实行征用”,修改为“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿”,同时把原法中的“征用”全部修改为“征收”,强调了依法征收和补偿。本次《土地管理法》修正,坚持和延续了土地公有制、最严格的耕地保护制度、土地用途管制制度、集约节约制度、土地有偿使用制度、土地产权保护制度;同时,在充分总结改革实践成功经验的基础上,对原法律中不利于深化改革的条款进行了修正。

收紧了土地征收:缩小范围、规范程序、合理补偿、多元保障

一是首次对公共利益范围进行界定,缩小了土地征收范围。采用实体目录列举式对“公共利益需要”的范围进行了法律界定,明确军事、外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及符合条件的城镇成片开发建设等6种情形,限制政府滥用征地权。

二是调整完善了土地征收程序。将原来的征地批后“两公告一登记”调整为批前“调查、评估、公告、听证、登记、协议”和批后“公告、实施”,程序更加细化和贴近实际,更具操作性。三是完善了征地补偿安置办法和多元保障机制。新法以征地区片综合地价取代原来的产值倍数法,在土地补偿安置费用之外单列了住宅补偿费用和被征地农民社保费用,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

放宽了集体建设用地使用和流转范围

一是删除了建设项目必须使用国有土地的规定,为集体建设用地入市流转留下了法律空间。二是扩大了集体建设用地使用范围和方式,明确土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务。三是明确了集体经营性建设用地使用和入市管理措施。四是明确了集体建设用地使用权的权能内涵。此外,集体经营性建设用地入市的土地增值收益分配是各方都很关注问题,各地试点中普遍采取政府收取一定比例的土地增值收益调节金。但此次修法中并未涉及此内容。

完善了农村宅基地保障和管理制度

一是完善农民宅基地保障。新法强调农民宅基地的保障性质,在原有“一户一宅”的基础上,增加了宅基地“户有所居”的规定。二是下放了农民宅基地审批权,明确原来的农村村民申请宅基地由乡(镇)人民政府审核批准。三是允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。这一规定意味着地方政府不能违背农民意愿强迫进城落户农民退出原有宅基地。

调整简化了农地转用审批权

新法取消了按建设项目批准单位划分土地审批权的规定,明确永久基本农田转为建设用地的,由国务院批准;城镇批次用地转用,由原来的“原批准土地利用总体规划的机关批准”调整为“按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准”;在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外单独选址项目不涉及占用永久基本农田的农转用,“由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准”。

明确了国土空间规划体系的法律地位

新法第18条明确了国土空间规划体系的法律地位和编制原则,明确规定国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。

进一步强化了耕地尤其是永久基本农田保护

其一,将原法中的“基本农田”统一修改为“永久基本农田”。其二,调整了永久基本农田占比。由原法中的应当占本行政区域内耕地的80%以上,调整为“一般应当占本行政区域内耕地的80%以上,具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地的实际情况规定”。其三,严格了占用或改变永久基本农田者用途的限制性规定。此条规定特别严格,也意味着单独选址项目中只有国家重点建设项目,经国务院批准可以占用永久基本农田。其他需要单独选址的建设项目,如市道、县道、乡道等线性工程项目如何选址落地,将面临挑战。

做好了与相关制度、法律的衔接

一是国家土地督察制度正式入法。新增第6条明确:国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。这标志着国家土地督察制度正式成为我国土地管理的法律制度。二是新增建设用地使用费使用范围扩大,不再局限于耕地开发。

当然,新法也并非没有遗憾,比如上述修正内容多从正面进行规定,但违反上述规定的相应法律责任并未对应明确,原法中土地执法监察和法律责任条款中存在的问题并未作出相应修改等。但瑕不掩瑜,这些问题可以随着改革实践深化和法律修改逐步得以完善。

来源:微信公众号“中国土地”,https://mp.weixin.qq.com/s/hfIyAmVtyTxWXNOlGaJiqg 发表时间:2019年10月8日