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卢锋:从“所有制中性”到“竞争中性”——WTO改革国企规制议题背景与选择

作者: 卢锋,北大国发院金光讲席教授 发布日期:2019-12-17
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去年10月14日央行行长易纲在一个国际研讨会上指出:我们将“考虑以‘竞争中性’原则对待国有企业……”。次日,国资委发言人彭华岗就同一议题发表评论,指出还要坚持“所有制中立”,“反对在国际规则制定中给予国有企业歧视性待遇”。就本源含义而言,所有制中立或中性(ownership-neutrality)与GATT/WTO规则的一个历史特点有关,大体指早先多边贸易规则对国有企业尽量不实施特殊规范这样一个隐含原则。与此对照,过去十来年国际上兴起的竞争中性概念,认为需要对国有企业引入必要规制以确保公平竞争。从趋势看,一段时期以来竞争中性原则运用范围从国内经济治理向国际经济规则领域延伸,近年美欧等国更是试图在WTO改革中优先推动这方面议题。考察两个“中性”关系消长及其驱动因素,有助于理解国际经贸规则和WTO改革的国企议题由来,对我国相关政策选择也有启示意义。

所有制中性原则及其演变

“所有制中性”源自WTO法领域的研究文献,大体指多边贸易规则暗含一种取向或原则,避免对包括国企在内的不同类型企业设置特别规范。以GATT(1994)为例,除第17章“国有贸易企业”外,反倾销反补贴等规则都没有对特定企业类型设置特别条款,而是基于对倾销与补贴行为的识别提出规制。

这一特点有其历史原因,与GATT/WTO早期有关市场经济体制条件的隐含原则存在联系。GATT最初23个创始成员国基本属于市场经济国家,缔约方实施市场经济体制这个前提条件也以不成文隐含形式存在。虽然企业所有制结构是体现经济体制差异的指标之一,然而在最初缔约方基本属于市场经济体制、国有企业对现实经济中影响较小环境下,GATT缔约国认为相关规则可针对特定行为加以设计规范,无需把国有企业作为额外考察因素。换言之,对市场经济体制条件采取不成文的约定俗成方式处理,在逻辑上暗含所有制中性意思。

GATT规则早年隐含所有制中性精神,不等于说GATT认为国有企业与多边贸易规则注定没有矛盾。GATT一开始就对国营贸易企业制定了系统的特殊规范。另外从历史看,在经济体制差异较大经济体申请加入GATT/WTO时,其入关入世谈判往往涉及包含规制国企在内的经济体制调整内容,或多或少会突破上述所有制中性原则。上世纪50-70年代,一些东欧国家加入GATT的谈判内容就有相应表现。中国入世时这一点表现得更为突出。例如WTO对我国国有企业运行方式和补贴认定提出特别条款:一是规定中国国有企业对认定WTO规则下补贴具有特殊识别意义。二是规定“国企买卖行为遵循商业考虑和非歧视原则”,“政府不直接或间接地影响国企商业决策”。这些显然突破了“所有制中性”原则。

中国入世以后十几年,中美经济态势与全球经济格局发生了几方面始料未及变化。一是我国经济超预期追赶并重塑全球经济增长格局,二是在后危机时期中国加快通过从存量和增量两个方面积极参与全球经济治理机制改革,三是随着内外形势演变中国经济体制改革力度、节奏、重点出现某些阶段性特点,四是美国欧元区两个发达国家地带先后发生两次大危机并且面临“四民(民族主义、民粹主义、移民、难民)问题”困扰加剧形势。

面对快速演变环境,美国决策层2011年前后重估中美关系,指责中国经济发展体现的国家主导驱动增长模式,质疑早先有关中国发展的“五个基本判断能否继续成立”,并从“崛起国”与“守成国”关系视角分析两国关系。美方当时提出一个贯穿至今的政策方针,就是接过OECD当时已在研究推广的竞争中性原则,转换拓展为国际经贸规则以制衡他们眼中中国这样政府主导的经济发展模式。过去几年上述政策动态演变,推动国际经贸规则体系内“所有制中性”与“竞争中性”关系变化。

竞争原则及其造法过程

竞争中性(Competitive Neutrality)概念的政策取向是调整国有企业与市场竞争关系,中心思想是要限制和消除任何企业特别是国有企业因为与政府存在特殊关系可能获得的额外竞争优势,从而确保公平竞争平台有效性。竞争中性概念在上世纪90年代发轫于澳洲国家,2009年开始得到OECD重视与系统研究推广。这一概念在发达国家流行与两重客观环境因素有关。一是经过20年私有化改革,即便在西方也普遍认识到,国有企业长期存在有其客观理由,国企不会随着私有化完全消失。二是现实经济生活中国有企业会借助与政府的特殊联系,获得各种私营企业不具有的特殊竞争优势,影响市场经济公平竞争原则切实落地。竞争中性在肯定国企存在客观必要性前提下,对国企由于与公权力特殊关系可能获得额外竞争优势加以系统规制,形成规范OECD成员国内部及相互国经济关系的推荐准则。就其由来和本义观察,竞争中性更多出自发达国家调节国内及其相关经济关系需要,并非注定具有歧视国有企业含义,而是意在创新更高水平市场竞争规则以落实公平竞争。

然而随着上述中国经济超预期追赶推动全球经济格局演变,后危机时期美国官方借力打力,把竞争中性作为对华经贸战略重估调整的重要支点。2011年5月,时任美国副国务卿的罗伯特霍马茨发布题为“竞争中立:确保全球竞争良好基础”一文系统阐述这方面主张。他认为美国经济竞争力面临中国以及其他经济体所谓“国家资本主义的挑战”,由此提出一个应对策略是推动国际社会在政治上承诺竞争中性原则,并在双边、区域、多边场合使得竞争中性概念规则化,从而对国家主导经济发展模式构成制衡。2012年2月时任美国国务卿希拉里克林顿在G20部长会议上也呼吁G20成员应确认竞争中性原则。

通过造法过程使竞争中性变成国际经贸规则,在2012年美韩自贸协议(KORUS FTA)中就有表现,在奥巴马政府力推并于2015年签署的“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)体现得最为集中。例如TPP第17章要求各缔约方政府保证其国有企业和指定垄断企业在从事商业活动时,必须按“商业考虑”原则开展产品或服务的购销活动,而“相关的私营企业在商业决策中通常考虑的其他因素”被写进规则作为“商业考虑”的识别标准。TPP还要求任何缔约方都不得通过对其国有企业进行直接或间接的非商业资助,从而对其他缔约方造成不利影响。TPP从股权、投票权或任命权三个维度界定国有企业,防范缔约方在国企界定方面自由裁量得以规避国企条款实际发生作用。去年10月签署的美墨加协议全盘接受TPP相关内容,并在某些重要方面进一步发展强化。去年7月签署和今年2月生效的欧日EPA协议,也引入了有关国企、补贴、竞争方面专门条款。据初步匡算,目前参与包含竞争中性与国企条款方面国际经贸规则的国家,其经济规模已经占到全球经济总量的六成上下。

由此可见,竞争中性规则化与国际经贸规则引入新一代国企条款,反应两方面不同性质驱动因素作用。一方面体现了国际社会对国有企业这种特殊企业类型长期存在客观必要性的认识,反应了在经济全球化深化拓展新时代背景下,需要创新制定更高标准的开放型市场规则以维护国际公平竞争舞台,构成新区域主义对新一代经贸规则创新分析的重要内容。我国作为经济全球化的重要参与方、贡献方与获益方,坚持开放发展与推进经济全球化方针,对由经济全球化深化拓展提出的现实问题或许可持开放和参与态度。另一方面,上述双边与区域经贸规则变动背后,存在美国及其主要盟国利用新规则制衡包括中国在内新兴经济体追赶的博弈动机,体现了从美国利益角度对我国体制转型阶段性特点以及发展方式的片面认知和解读。中国对这方面因素作用无疑需保持警觉和抵制。

WTO改革的国企规制议题

推动竞争中性在国际经贸规则领域造法进程的最新动向,是美国等主要发达国试图在WTO改革中引入这类议题。美国、欧盟与日本联手形成“三边进程(trilateral process)”,从2017年12月到今年初多次发表共同声明,系统阐述需WTO改革需引入国有企业、产业补贴、新竞争规则等市场经济体制议题。2018年9月欧盟发表有关WTO改革概念性文件,三方面核心诉求首要内容就是认为国有企业经常导致市场扭曲补贴问题未能被WTO现有规则所规范,因而亟需创造新规则加以应对。美国今年3月提出WTO改革四点方针,第一条也强调WTO必须解决所谓“非市场经济兴起带来的意外挑战”,应对所谓“主要通过国家指导管理经济成员国”对全球贸易造成的影响,表示“三边进程”将“通过制定新多边规则和采用其他措施应对这些挑战。”

中国支持对WTO进行必要改革,但是对改革必要性及优先议题理解与美国等国存在实质性分歧。去年11月23日发布的《中国关于世贸组织改革的立场文件》,系统阐述了中国政府关于WTO改革的三个基本原则和五点主张,包括维护多边贸易体制地位及其非歧视和开放核心价值,保障发展中成员的发展利益,尽快解决上诉机构成员遴选受阻等紧迫问题,解决发达成员过度农业补贴,纠正滥用贸易救济等等。对美国等国试图在WTO改革中推动国企规则和竞争中性等议题,中国抱有审慎和质疑立场。有关WTO改革体制性议题立场分歧,去年底已在B-20峰会与APEC场合公告表述问题上已派生两次直接争议。

我国有关部门WTO改革方针立场是务实与合理的,不过也需结合多方面有关内外环境条件演变动态评估形势。一是我国上世纪90年代以来国企改革与鼓励竞争的持续努力,与国际上竞争中性原则有不少相互兼容因素,对此我国学界和决策部门业已有相当程度共识。二是下一步为实现十九大高质量发展与2035年初步实现现代化目标,我国自身客观需要深化国企改革与完善竞争规则。三是国有企业经过几十年改革开放市场经济环境历练,体制政策负担大幅减轻伴随内部治理机制和素质改进,在更加公平透明竞争环境下实现可持续发展能力得到实质性提升。四是从外部环境客观演变情况看,近年占全球经济约六成国家参与的双边与区域经贸协定,已经包含国企条款与某种形式竞争中性内容,折射新一代国际经贸规则演变的客观趋势。

目前形势下,我国相关政策可做新谋划。在WTO改革领域应继续坚持现有合理立场,优先考虑争端解决机制等涉及WTO正常运行议题,并联手其他成员国积极推动。同时通过内外统筹组合政策的制定实施,改变国内经济增长下行压力挥之不去与外部环境变动造成的困难局面。首先在国内确立高标准市场经济的体制转型目标,加快国企改革以完善市场竞争,包括考虑通过必要修法程序从根本上赋予不同企业作为社会主义市场经济微观主体的平等地位。其次在目前中国已参与的区域和次区域合作机制场合,研究主动倡导增加有关体制性规则性内容的可能性,以面向未来面向现代化为目标,在新一轮国际经贸规则创新方面快速逼近前沿并引领潮流。三是重新评估相关立场,尽快申请加入CPTPP,探索如何优化中国转型期的体制和营商环境,以便与区域贸易规则有关竞争中性原则要求具体兼容和对接。

来源:第一智库,http://www.1think.com.cn/ViewArticle/html/Article_4FFA4A807C07BCF4B4EF9BFBD2A90C8B_47723.html 发表时间:2019年12月17日