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范郑杰:“301调查”VS数字税:美欧跨大西洋关系的一场持久战

作者: 范郑杰,中国国际问题研究院助理研究员 发布日期:2019-08-22
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近日,法国政府在数字税上的先行之举引发美国政府的强烈不满。7月10日美国贸易代表办公室宣布,对法国政府提议的数字服务税发起“301调查”。一天后,法国参议院通过了数字税草案。26日,美国总统特朗普发推特表示,将以对法国葡萄酒征税来反击马克龙政府的“愚蠢行为”。同日,法国财政部长勒梅尔回应说,法国政府将坚持执行这项征税决定。双方你来我往的互动可谓针尖对麦芒。

其实,不仅是法国,欧盟对美国科技企业也很不待见,以至于特朗普在参加G20大阪峰会前夕对媒体表示,欧盟竞争事务专员玛格丽特·维斯塔格“比我见过的任何一个人都更仇恨美国”。显然,美国政府将法国、欧盟针对互联网巨头企业的征税、监管行为,均视为针对美国企业的歧视性举动。在美欧存在贸易龃龉的背景下,互联网监管引起的美欧纷争很可能波及至其他领域,这是否会导致跨大西洋关系更加复杂化?

美欧在科技领域积怨已久

回顾本届欧委会五年来的政治遗产,竞争委员会对美国科技巨头的监管可谓成绩斐然。自2014年竞争事务专员玛格丽特·维斯塔格上任以来,从苹果、谷歌到微软、亚马逊、高通,几乎所有硅谷的巨头公司都收到了欧委会的巨额罚款。维斯塔格女士也因为反垄断调查的铁腕手段,成为令科技巨头们头疼的“铁娘子”。欧盟对美国科技巨头的监管成为美欧较量中的重要一环,也代表着数字行业发展的重要风向。

《经济学人》杂志对此描述道:“若想了解当今世界最强大的行业将去向何方,人们的目光不要望向华盛顿或加州,而要投向布鲁塞尔和柏林。”过去五年,欧盟逐渐摸索并以竞争法为武器应对全面而来的数字化时代。不同于中美对数字经济的全面拥抱,欧盟选择用既有的竞争法来约束新生的数字经济,尝试降低这背后所蕴藏的巨大力量的不确定性。

对于充满思辨精神的欧洲人而言,以GAFA(谷歌、亚马逊、脸书和苹果的简称)为代表的商业帝国,一方面不断侵吞初创企业、影响欧洲的公平竞争环境,“赢家通吃”的竞争效应容易带来市场垄断;另一方面,科技巨头掌握巨量消费者信息,侵噬着欧洲人极为看重的隐私权。科技巨头掌握市场权力,对欧洲的公民社会、商业竞争环境带来了有形和无形的威胁。随着交往方式、商业和广告模式的改变,欧洲人清醒认识到:社会架构正因为这些巨头公司而发生改变,欧洲不能坐以待毙,只能主动出击。

于是,在美国国内政策受到互联网巨头游说牵制、监管上一直存“放任”倾向的时候,欧盟顺其自然接过这个大棒,抢占数字时代的规则制定权。虽然欧盟内部对监管本身也存在不同意见,但时至今日,欧盟与科技巨头缠斗的决心已经十分明显。

欧盟的监管为何无孔不入?

欧盟有一笔清晰的经济账:在以中小企业占主导的单一市场中,公平竞争环境是欧洲企业赖以生存的基石。7月15日,欧委会发布《2018年度竞争政策报告》,报告将“为欧洲公司和消费者培育有竞争力的内部市场”作为竞争委员会的工作重点。维斯塔格对科技巨头穷追堵截的背后,实质上是欧盟对经济竞争力和消费者权益保护的考量。

2018年,谷歌因安卓系统的垄断行为被欧委会处以43.4亿欧元的罚款,谷歌强制收集制造商捆绑预装搜索引擎、Play Store和Chrome浏览器,并向手机生产商付费让他们只预装谷歌的搜索产品。科技巨头的种种垄断行为压缩了欧洲企业的盈利空间,是欧盟监管无孔不入的根本原因。

科技巨头大肆收购初创企业的行为也引发欧盟反感。过去五年中,单纯就谷歌母公司Alphabet、亚马逊、苹果、脸书和微软而言,这五个硅谷巨头每周就会兼并一家企业。并购行为导致欧洲数字化专业人才不断流向美国,加之数字经济投资不足、数字单一市场碎片化严重,欧洲的数字经济竞争力日益丧失。

同时,欧洲人也越来越意识到数据所隐含的商业价值。美国的互联网兼并市场中的初创企业,越来越多地垄断消费者数据,长期以往必将削弱欧洲经济的相对竞争优势。消费者广泛使用谷歌进行搜索,在脸书上留下个人信息,在亚马逊上显示出购物习惯,数据可以形成更精准的用户分析,若被巨头科技公司使用从而攫取更高的市场份额,将形成非正当竞争行为。因此,维斯塔格的“铁娘子”做派代表着欧盟高效、强硬的市场监管行为,大数据的垄断也成为并购审查中的重点关注。

对隐私的看重是欧盟矛头指向美国互联网巨头的另一个原因。欧盟行动的背后是对硅谷科技公司巨头的深度不信任。2018年初曝光的“剑桥分析”事件(指的是5000万脸书用户数据遭英国政治咨询公司“剑桥分析”滥用)是欧洲对美国企业失去信任的重要转折点。

调查显示,欧洲人对美国私有公司掌控用户数据具有极强的不信任感,其中德国人尤其如此。纳粹在德国崛起的历史,以及冷战时代给欧洲人留下了心理阴影,以至于在隐私问题上表现得更为敏感。因此,欧盟相较于美国有更强的意愿通过公共权力加以干预,保护公民隐私。去年五月,扎克伯格在欧洲议会接受关于“剑桥分析”数据泄露事件的质询;几乎同时,欧盟《通用数据保护条例》(简称GDPR)出台,该法案规定维护用户决定其信息作何、如何使用的权利,加大了企业收集客户数据的难度。可见,无论是从立法上还是反垄断监管上,欧盟都坚决反对数据过度集中对隐私的侵蚀。

欧盟对互联网巨头雷厉风行的“整治行为”背后是数字化时代规则制定的先发制人之势,塑造有利于欧洲的全球规则是欧盟外交策略中的一贯作风。因此,欧盟对互联网的监管野心绝非止步单一市场内部。面对数字化时代法律制定的滞后,欧盟正在通过主动出击,抢占规则制定优势。

目前来看,欧洲对数字经济的监管正在产生示范效应。正如GDPR的正式实施带动了其他地区的数据保护立法一样,未来各国必将加速互联网监管立法,科技巨头“无序生长”的时代即将过去。

然而,欧洲内部也有观点认为“过度监管存在限制企业发展的负面效应”,出现了改革现有竞争法的声音。这些声音认为欧盟现有的监管过于严苛,导致欧洲企业难以做强做大,丧失在全球竞争中的优势。这也揭示了欧盟当下的一个困境:严格的反垄断规则是否存在过度监管的嫌疑?科技发展和隐私保护究竟该如何保持平衡?

对此,我们也可以想到GDPR出台一年后的尴尬处境,这部令互联网公司变色的史上最严苛数据保护法,正式实施一年后被证明不利于经济发展。经济学诺贝尔奖得主、法国经济学教授Jean Tirole也指出,“GDPR条例过于复杂,容易让人走向另一个极端:如果不允许收集数据,就类似于‘想倒掉洗澡水,把孩子也泼出去了’”。在全球人工智能、5G的争夺战中,欧盟严苛的反垄断监管引发关于竞争力的担忧。

美欧分歧会动摇跨大西洋关系吗?

欧盟对科技巨头挥舞“规则”大棒引发美国政府不满,其背后是美欧在竞争和隐私上的理念区别。二战后,欧洲经过几次调整形成目前以中小企业为主的市场生态,欧洲人从哲学层面对具有市场权力的巨头企业存怀疑态度,充分竞争是欧盟机构的重要关切。维斯塔格曾在接受采访时指出,“欧洲和世界都需要一个良好的市场生态。在这个系统中,大小企业都能得以生存,从而保障消费者的利益”。

未来欧盟对巨头科技公司的监管也绝不会手软,新一届欧委会主席冯德莱恩女士对互联网监管的态度与维斯塔格基本一致,加之后者作为新一届欧委会的副主席,必将继续开展事无巨细的反垄断调查。

但是,美欧并非完全没有共识。6月开始,美国国会和监管部门决定对苹果、谷歌、亚马逊和脸书等科技巨头展开反垄断调查。在民主党总统候选人参议员伊丽莎白·沃伦对科技巨头的拆分倡议下,美国国内也有更多人士认识到加强互联网监管、防止科技巨头垄断竞争的必要性。科技巨头的市场规模和市场影响力日趋强大,放任自流的政策已经不能适应目前的种种状况了。但美国将如何管束这些“被宠溺的孩子”、多大程度上与欧盟反垄断规则相一致,都需要进一步的观察。

科技先行还是规则先行是美欧在科技巨头监管上的根本分歧,通过美欧在互联网监管上的拉锯战,亦可窥见当下跨大西洋关系之一斑。如今,大西洋两岸的盟友仍然具有很高的经济、军事依赖,但不管双方如何强调大西洋关系中的“韧性”所在,有一个事实是无法否认的:美欧选择以不同的方式维护其内部利益。这种差异性带来了今天双方在WTO改革、隐私权保护、人工智能中的道德约束等种种问题的观点分歧。当然,无论就科技巨头的监管方式还是监管力度而言,美欧内部也尚未达成共识——美国不同党派之间、欧洲不同成员国之间,也因利益区别而存在立场上的不同。因此,美欧在科技巨头监管上的分歧是否会导致更多纠纷,需要纳入更大的背景下看待也需要时间的考量。

来源:澎湃新闻,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4039205 发表时间:2019年8月22日