核心提示： “超群体”，不是一个或两个群体，而是指三个或以上的多个群体形成的共同群体。“局部空转”的制造者往往表现为超群体行为特征，在“局部空转”中存在“超群体违规”现象。超群体违规行为的产生与法不责众、超群体的匿名化等有关，一定程度上规避了现有的监督机制，并且超群体在行为上往往保持一致，成为了导致政策“局部空转”的重要因素。要对“局部空转”中出现的超群体违规现象保持警惕，多措并举做好治理，保证政策真正落实。
在当前高压反腐及全面从严治党的情况下，个别地区仍然存在“局部空转”，影响政策落地
谁在制造政策的“局部空转”？“空转”，确切地来说是“政策空转”，是上面颁布的相关政策并没有真正落实下去。以中央颁布的惠及民众的政策为例，并没有让民众受惠。如果我们把中央的政策比作阳光的话，并没有投射到民众身上。导致此关键角色是政策的执行者，作为承上启下的角色，他们对政策执行的好坏直接决定着政策能否下沉。如果不能下沉，就会出现“空转”。为何会出现“空转”？可以作多种理解。比如，政策执行者对政策的理解有偏差；或者没有制定详细的执行计划，导致政策实践中产生扭曲；或者因为政策调整损害到执行者的利益，导致了他们表面上执行，实际上没有执行。
这样的解释可以不受时间的限制，可以分析任一政府执政期间的“空转”现象；甚至也不受空间的限制，国内外的政府也可以用此来解释。可以说，上述的解释未免泛化，不足以抓住这个时代政策“局部空转”分析的特点。党的十八大以来，党中央和国务院经常提到的一词，就是“放管服”，推出了各种的政策，以惠及更多的群众。为了保证真正能够落实下去，中央也采取了相应的措施。其一，强化了对官员外在的监督和约束。比如强化巡视组对各地的巡视，建立监察委员会，甚至对官员的生活作风进行了较为详细的规定，比如八项规定等。其二，强化了对官员内在的管理，加强了党对社会各个层面的领导，增加了对官员的培训和教育的密度和强度。其三，发挥民众的监督作用。与自上而下的监督相配套，强化了民众对官员的监督。巡视组每到一处，即公布监督电话，接受群众的信访举报。如果群众在日常生活中发现相关线索，也可向有关部门反映。
按照这样的制度设计，应该很少会违背中央的政策，或者说应该很少有人敢“制造空转”了。之所以还会出现“局部空转”，可能有以下几方面原因：其一，确有无所畏惧者。尽管中央对官员的违规行为保持高压态势，但有些干部在“十八大以后不收敛、不收手”。其二，有些人找到了应对高压态势的措施。通过这些措施，他们很好地规避了来自上面的压力和民众的监督，从而很好地保全自己。“超群体违规”就是这样的一种应对措施。据观察，在地方政府“局部空转”中或多或少地存在“超群体违规”现象。
“局部空转”的一个重要表现就是超群体违规现象，政策空转背后存在一个超群体
要理解“超群体违规”，我们需要了解“个体”“群体”“群体内”“群体间”几个概念。最初学者们认为只要弄清楚个人的心理，作为个体聚合的群体心理自然就清晰了，基于该推论，他们认为群体心理的研究是没有必要的。群体心理学创始人勒庞首次指出，群体的心理不同于个体心理的集合，一个群体形成之后，就拥有群体独有的心理特征。个体一旦融入群体，个体的心理就会被群体的心理所淹没。之后，有学者研究发现，不仅要研究一个群体内的心理特征，群体之间也有不同的心理特征。比如现在流行的社会认同理论、社会支配理论等都是有关群体间关系的心理学。但是现有的群体心理学研究也存在着不少问题，他们只关注群体内和两个群体间的关系，而关注群体间心理的维度也主要限于冲突层面，没有关注到两个以上的群体也有合作，甚至会出现多个群体协调一致，如同一个群体在行动，这种多个群体共同的行为就是超群体行为。
“超群体”，不是一个或两个群体，而是指三个或以上的多个群体，“超”既可以作“超越”讲，即超越一个或两个群体，也可作“超级”讲，最终形成一个超群体。换言之，我们也可以将组成超群体的每个群体比作单个群体中的个体，具体类似于个体融入一个群体时具有的心理特征。比如，有的部门可能一开始能够坚持贯彻中央的政策，但是一旦意识到周围多个单位都存在违规的行为，该部门就会被其他部门所影响，最终出现违规的行为，导致中央的政策实践落空。
“违规行为”中的“规”可作广义理解，指对官员有约束力的规范。具体来说，可以分为以下几类：其一，党纪。党出台了各种纪律、规定，作为一个党员要遵守相应的规定。其二，法规。人大制定的各个法律、条例，以及政府部门出台的各项规定，甚至包括各个部门推出的具体规章制度。其三，伦理规范。党员和公务员除了遵守一个社会的道德规范外，党员和公务员的身份赋予他们一些更高的伦理规范要求。比如，最重要的就是将为公众服务放在首要的位置。可以说，对上述规范的违反均属于违规行为。
具体到“局部空转”来说，超群体违规行为的表现就是，有关部门在查找政策空转主体时，发现既不是个人，也不是某个群体，而是多个部门出现类似的现象。这种群体主要是体现为同级群体的政策执行者，即他们针对某些事、某些政策等具有共同的心理特征，或共同的行为，这种共同的心理和行为最终导致政策“空转”。比如，我们在调查研究中发现这样一则案例：某地方的《物业管理条例》规定一个小区只能由一个物业进行管理，包括地下附属物。在开发商的物业撤出时，业委会提出根据《物业管理条例》规定，地库应该交由新物业管理。在后来由业委会、开发商的物业、街道办、派出所和区物业办组织的协调会议上，街道办、派出所和区物业办一边倒支持开发商的物业。街道办从行政管理的角度论证说，他们所管理的所有小区，地库都归开发商管理。物业办负责法律的解释，论证说开发商的物业撤出了，他们管理地库，但不是以物业的名义，与法律的规定不矛盾。派出所则向业委会施加压力，论证说如果处理不好，就会导致小区的混乱。三个部门都违反了地方的法律，且行为出奇地一致，是典型的超群体违规行为。
超群体违规行为的产生与法不责众、超群体的匿名化等有关，一定程度上规避了现有的监督机制
超群体违规行为的产生具有多方因素，是制度与环境综合作用的结果，是超群体与制度和环境进行互动的产物，导致政策存在空转。大致可以从以下几个方面来理解：
其一，法不责众。如果单个部门出现违规现象，比如针对中央推出的各项政策不理不睬，最终部门的负责人就会受到相应的处分，尤其是现在的高压态势下，谁也不愿意作“出头鸟”。但是如果多个部门都在违反相关的政策，他们容易以超群体的形式突破现有的制度约束。驱动他们行为的是以下逻辑：不是我一个部门，其他部门也都违规，如果要处罚，也不会只处罚我一部门，难度上级部门还要对所有部门的负责人进行处理吗？多个群体出现的共同违规行为，容易使他们的责任分散，出现法不责众的心理。
其二，超群体的匿名化。按照现有的监察或监督机制，如果出现“局部空转”，总要找到相关的责任人或责任单位，但是多个单位共同违规现象的出现，导致他们无法确定责任主体，从而出现匿名化现象。也就是说，知道“局部空转”，但不知道是谁造成的。这有点像群体性突发事件，有些事件的发生是以群体的形式出现的，但是谁是事件的组织者，很难发现。这种匿名化的现象使有关部门对“局部空转”进行处理时，难以确定处理的对象。
其三，“空转”本身的匿名化。前者的匿名化指发现了“空转”的现象，只是不知道谁是制造“空转”者。这里指政策在实施过程中，根本就没有发现“政策空转”现象，即“空转”本身的匿名化。从各种评价指标进行评估，可能得出政策得到很好地实施执行的结论，然而实际上政策却在“局部空转”。
之所以会出现此类现象：其一，超群体对上级监督部门和民众的监督举报具有抗压能力。“空转”的发现者来自于上级部门的监督和民众的举报。超群体行为的出现会对两者施加压力，导致上级单位和民众会作出如下的反应：一是知觉的误判。会认为，如果是一个部门的行为，可能是该部门错了，但是多个部门都有同样的行为，那可能这些部门没有错。这种情况导致“局部空转”无法被发现。二是判断的被跑偏。“局部空转”被发现了，但多个部门都在做类似的行为，会让人误以为这些部门所做的“虽不合规却合理”，让人以为这是这些部门根据当地的情况所做的变通，这种变通是可以理解的。三是行为的被误导。上级部门和民众可能知道这些违规行为既不合理，也不合规，但不会对其进行监督和举报。上级单位面对多个部门的违规，会出现为难情绪，因为涉及众多部门，众多利益相关者；而普通民众则会将多个部门的一致行动解读为这些行为本来就是如此、司空见惯。
在现有的监督机制下，超群体违规现象很难被处理。在“政策空转”的过程中，政策往往是层级较低的单位和人员在执行，但是他们往往意识不到自身是在进行违规行为，他们只是在机械地执行。而“政策空转”的制造者是一个超群体。在这种情况下，很难去找到具体的责任人。超群体违规行为让监督者和群众无所适从。可以说，超群体的违规现象，很好地规避了现有的监督与问责机制。
“局部空转”中超群体表现出一致行为，要多措并举破除超群体违规现象扭转政策空转局面
一般来说，同样的政策，到达各个部门，因为各自的职能不同，不会出现一致的行动。这些部门会像一个群体在行动，可能是以下原因所致：一是超群体之间存在利益关联。在“政策空转”中，多个群体存在共同的利益及共同的心理和行为。一项政策往往涉及多个单位部门和群体，“政策空转”中相关单位部门采取相同的行为模式，并相互关联在一起。同时，违规行为的产生往往涉及多个部门和群体。比如，在极端的案例中，贪腐行为往往不是个人的行为，而是集体性腐败。二是不良工作作风和政治生态的侵蚀。形式主义就是这方面的体现，有些部门在具体执行某项政策时采取了形式主义的做法，只做表面功夫。如果这种形式主义的做法没有得到及时纠正，就会传导到其他单位部门，都会采取简单省力的形式，从而出现超群体违规行为。三是存在自身的特殊利益。这种情况下，各个政府部门之间有可能不会相互联系，但是各个政府部门之间表现的心理和行为一致，在于某些政策可能对普通民众有利，但是却对触动了政策执行部门的利益。比如，中央出台了很多政策，减少了很多行政许可事项，简化了群众办事的程序，但是相关部门的权力却减少了，部门利益受到了损害，就会对相关政策进行变通式执行。
目前出现的超群体违规现象很好地“抵御”了中央高压态势所带来的压力，规避了监督反腐机制，同时又能够保护这些部门的既得利益，使得超群体违规行为得以蔓延，成为了导致政策“局部空转”的重要因素。破除超群体违规行为，首先要坚持判断的“三阶段”。简单来说，这“三阶段”是一个由形成独立的判断，然后到对个别部门进行判断，最终延伸到多个部门判断的过程。也就是说，监督部门以及普通民众在判断超群体的违规行为时，首先自己应该具有独立的判断意识，对相应的法规、政策，以及官员应该遵守的伦理规范等都有所了解，能够据此对官员的行为进行判断。在判断超群体违规时，可以从一个部门开始，而不是对多个部门同时判断，这样就会避免多个部门所形成的群体压力。其次，应该坚持违法违规必究，不管谁违法违规，不管人数多少，只要违法违规了，就要受到严肃的处理。最后，避免监督中的运动员当裁判员的现象。在出现多个部门违规现象时，要敢于深挖问责。多个部门违规的背后可能是某个上级部门的问题，只有更上一级的监督部门，才能够发现违规的真相，打破“局部空转”的匿名化。
来源：人民论坛网，http://politics.rmlt.com.cn/2020/0108/565913.shtml 发表时间：2020年1月8日
