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梁平汉:警惕政府治理中的“虚假流量”

作者: 梁平汉,中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导 发布日期:2020-05-16
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对于数字指标的重视是现代经济和社会管理的重要特征。美籍华裔历史学家黄仁宇先生在《万历十五年》里提出了“数目字管理”这一概念,以此作为现代化政府治理的标志。“数目字管理”至少需要两个特点:第一,各种真实情况在技术上可以被度量、统计、形成数据;第二,不同层级、不同部门政府之间可以准确传递切实可信的数据,从而形成符合实际的决策。然而,“数目字管理”在促进政府管理的科学化和理性化、改进政府绩效的同时,一定程度上也扭曲了政府部门的激励。一些政府部门的目标变得相当单一,相关考核指标成为指挥棒,造成一些数据与真实情况的严重背离,形成“虚假流量”,从而扭曲总量指标的组成结构,误导政府决策。

并非所有的信息都可以精确测量,“虚假流量”由此而生

技术因素是引致“虚假流量”的重要原因。理想化的“数目字管理”要求在政府管理决策相关的各个领域,真实情况都能以数据的方式被反映,形成“数字化信息”。现实的社会和经济生活是一个复杂的系统,不同的数据采集方式可以生成不同的数据,并帮助衡量某些因素。但是,如美国著名投资家查理·芒格在《穷查理宝典》中强调,数据提供者和分析者通常会过度强调那些拥有相关数据的因素的重要性,却忽略那些可能更加重要但没有相关数据的因素。在技术层面上,并非所有的信息都可以精确测量。例如,空气中PM10、PM2.5等不同污染物的浓度在现有技术条件下可以实时监测,并按照一定方法合成计算空气质量指标;然而,由于成本或技术原因,二氧化硫、氮氧化物等各种污染物在一定时间段内的排放量很难在排放源头进行实时监测,更无法抽样统计加总,因此需要利用其他经济社会指标进行推算。

从科学研究的角度看,这些推算仍然可以描述事物的一些特征,本身不失其信息价值。但是“数目字管理”仅仅关注数字本身,而往往忽略了指标的构造过程。在管理过程中,如果数字信息反映了部门和员工的真实行为,那么就可以被用来厘清相关部门的责任,成为绩效考核的基准。而指标的推算往往仅基于不同指标之间的历史关系或者某些理论猜测进行,缺少坚实的理论基础,难以核实认定,因此本质上难以成为客观的内部考核管理依据。

但是,一些数据使用者却在滥用这种估算指标,把这种估算数字当成统计数字,作为责任评价和决策的基础。例如,每年公布的公路货运量这一流量数据,交通部门只能通过过路收费站采集货车载重量,对于非收费公路上的货运情况则完全无法掌握,只能根据公路里程数等数据进行“二次加工”,估算公路货运量。这一数据再被用来和相对比较准确的铁路、航空货运量等行政数据进行比较,很容易歪曲不同交通运输方式之间的效率权衡。环保部门所公布的不同污染物排放量数据也是如此。例如,珠三角某地级市某年机动车上牌数量大增,按照统计推算方法,该市当年的大气污染排放总量会显著提高,但实际上机动车数量大增是因为邻近的省会城市机动车“限牌”不“限行”,导致省会城市车主在地级市上牌,而仍在省会城市使用。因此,“流量思维”中对于流量数据的过分强调,结合现有的测量技术约束,产生出的往往是难以反映真实情况的“虚假流量”。

“虚假流量”可能诱发与现实相悖的政策目标

多维度的考核指标体系是为了激励和约束政府行为,以完成政府治理的目标。但是,具体指标的选择方式影响着地方政府行为。例如,在环境保护层面,尽管有着被媒体曝光的地方政府安排雾炮车在国控监测点附近喷雾,甚至直接干扰空气质量监测设备等案例,但是污染物浓度、空气质量等存量指标至少是一手的监测数据,比污染物排放量这一二手数据更能真实可靠地反映生态环境。但是,如果基于污染物浓度,空气质量等存量指标的变化值来进行考核,那么由于无法对污染源进行直接监测,只能对区域整体的生态环境变化进行评价,而仍然无法将责任分解落实到真正的行为主体层面上。因此,由于区分责任的制度需求,政绩考核中有时忽视了推算指标在不同空间尺度上的效力,错误地进行指标层层分解,助长了推算指标在政府管理中的滥用,可能导致与现实相悖的政策目标。例如,污染物减排量很大程度上是推算数据,如果决策者以此作为政策目标,采取相应的社会经济治理手段,结果很可能是循环往复的文字游戏,而并不能产生实际的生态环境改善。例如2010年个别地方为了完成“十一五”规划“节能减排”目标而采取的一刀切“拉闸限电”措施。由于难以直接监控污染物排放端,污染排放量数据是基于其他投入和产出指标估算得到的。因此,在投入端进行限制就可以完成数字上的减排任务,而无需考虑污染程度究竟有无改善。

“数目字管理”要求基于相对统一、容易进行客观测量和评估的任务指标对政府部门进行考核,实际上可能忽视了不同地方之间的实际情况差异。近年来党中央和国务院强调“双创”和“放管服”改革,以此推动营商环境优化,促进经济结构转型和经济发展动能转换。在具体落实中,有时会出现下达的任务指标与实际脱节,导致个别地方政府只关注本地新增企业数量指标,而对后续的企业经营状况缺少核实。由此产生的创业企业数量剧增中可能隐含着相当多的“虚假流量”。据广东国际战略研究院和北京大学企业大数据研究中心合作,对2010年以来新注册的广东省工商注册企业进行的抽样调查发现,14500家样本企业中仅有24%正在营业;其余企业中,16%实际停止了经营;1%空壳企业,从未运营过;35%的注册企业在注册地址找不到该企业和注册法人;21%的企业不能确定经营状态或不能判断现状。据此推断,全国几千万家注册企业中,可能有很多虚假注册的企业。因此,只关注新增企业的数量变动,忽略企业的登记退出,缺乏对企业经营状态的持续动态的追踪和监管,都导致政府难以获取企业的真实营业状况,由此可能造成市场信息的失真和“虚假繁荣”。这种数据失真在宏观层面上甚至可能影响我们对于经济发展的整体结构判断。

改进数目字管理,根除“虚假流量”

如何改善数据质量,充分发挥“数目字管理”的积极作用呢?只要统计数据的生成过程清晰明白,那么其结果数字就是中性的,关键在于防止统计推算数据的滥用和误用。首先需要厘清统计数据的作用,根据数据的生成过程决定其用途,区分统计数据描述现状和分配责任的不同功效,谨慎依据推算数据进行纵向问责。此外,需要注意统计数据在不同尺度上的效力,有些从技术角度看仅仅能反映较大范围内情况的指标就不宜层层分解,成为基层工作的指挥棒。最后,除了依靠技术的进步之外,更关键的还是改变激励结构。需要切实贯彻中央为基层减负的精神,坚持实事求是,破解形式主义。考核要以结果导向为主,解决督查检查考核重“痕”不重“绩”、留“痕”不留“心”等问题。在问责过程中改变政府部门既是“运动员”,又是“裁判员”的局面,通过引入民众满意度调查等手段,从政府服务对象角度评价政府工作绩效,而避免政府部门只注重单一指标,“自拉自唱”的绩效评估。

来源:人民论坛网,http://www.rmlt.com.cn/2020/0420/577149.shtml 发表时间:2020年5月16日