4月9日，新华社受权发布《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，要推进土地要素市场化配置，并从建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地、完善土地管理体制四个方面提出了具体要求。
要素市场化配置是党的十九大报告确定的深化经济体制改革的两大重任之一，而土地要素市场化配置则是重中之重，可谓“牵一发而动全身”。改革开放以来，通过要素培育、交易规则制定、市场平台搭建，我国逐步建立起相对完善的劳动力市场、资本市场和技术市场。同时，我国在城市土地市场建设、农村“三块地”改革、农用地“三权分置”等土地要素市场化改革领域取得了一系列实质进展。但是，土地要素作为最基础的要素，其市场化改革在理论和实践方面至今仍有许多问题需要深入研究。笔者以为，推进土地要素市场化改革要把握好五大价值导向。
构建土地要素的“有效市场”：处理好政府和市场关系
市场决定资源配置是市场经济的一般规律。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。
我们知道，市场在所有社会生产领域的资源配置中处于主体地位，对生产、流通、消费各环节的商品价格拥有直接决定权，尤其是各类生产要素的价格也主要由市场来决定。市场决定资源配置的机制，包括价格机制、供求机制、竞争机制以及激励和约束机制。核心是遵循“最优市场配置”的基本准则，建立城乡统一、自由流动、主体齐全的市场，通过富有弹性的价格机制引导激励各类商品、服务和生产要素按照供求关系自由流动，以充分反映资源的稀缺性和市场认可度。
但值得注意的是，让市场在资源配置中发挥决定性作用，并不是否定或忽视政府这只“看得见的手”，而是要求政府更好地发挥应有作用。社会主义市场经济体制的本质要求坚持社会主义制度与发挥市场经济相结合，兼顾效率和公平。这就要求政府在参与资源配置过程中，要充分发挥政府保护产权、科学实施宏观调控、弥补市场失灵、提高公共服务保障的作用。
一直以来，科学合理处理政府和市场的关系都是全面深化改革、推进国家治理能力和治理体系现代化的关键路径。土地要素市场化改革的关键路径仍在于政府调控和市场配置关系的合理界定，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。长期以来，在土地要素配置中，价值规律、竞争规律和供求规律等市场经济规律作用未能充分体现，政府既扮演了“运动员”，又扮演了“裁判员”，导致资源过度开发、利用粗放低效等诸多问题。因此，建立“有效市场”应是土地要素市场化改革的核心价值导向，要简政放权、明晰产权、丰富主体、活化资产、促进融通，构建完善的土地要素市场体系。当然，政府简政放权并不是完全放任，而是改“运动员”为“裁判员”，在维护市场效率的同时收取一定的“裁判费用”，维护社会公平，践行适度调控、分类管理、合理监管，同时调动市场力量，纠正和避免土地市场失灵，最终建立土地要素价格管理领域的“有效市场”和“有为政府”。
注重土地要素的“公平效率”：分配公平、配置有效
作为国家经济管理体制的重要组成部分，土地要素配置不仅直接影响农业生产和城乡建设，还关系整个国民经济发展的宏观效率，更关系社会的和谐稳定。因此，土地要素市场化改革不能狭隘地理解为价格监控和财政收入，也不能片面单一地理解为资源配置或宏观经济，其目标应更为广义、更为深刻地理解为“公平”与“效率”的协调统一。
通常来说，“公平”指的是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，意味着权利平等、分配合理、机会均等和司法公正。对土地要素价格市场化改革而言，不仅要关注土地资源资产价值显化、土地资源财产权利平等、增值收益分配合理，更要关注土地发展权损失补偿、保障土地资源可持续利用、生态保护和公共利益需求限制下的发展机会均等。同时，也要强调监管体系的公正廉洁，切实实现“权利显化平等和利益分配公平”。
“效率”通常指的是给定投入和技术的条件下，最有效地利用资源得到最小化成本或最大化效用。在土地要素市场化改革中，要尽可能减小交易成本和改革风险，实现改革成本和管理成本最小化；同时，土地要素市场化更要促使社会经济关系的协调并最终作用于社会生产力的发展，提高人力、资源、资本等全要素利用效率，充分实现“物尽其利、物合其用”的高质量发展。
把握土地要素的“三资属性”：实现“三资一体”统筹管理
作为供给侧最为基本的生存要素、生产要素和生活要素，土地资源具备不同的资源、资本和资产属性。其中，资源属性表现为经济社会发展提供物质基础和空间载体的自然功能与环境属性；资产属性派生于资源属性，表现为产权关系与经济属性；资本属性又派生于资产属性，表现为流通功能与增值属性。因此，土地要素市场化改革要以自然功能与环境属性为利用基础，以产权关系与经济属性为管理导向，以流通功能与增值属性为民生保障，建立资源、资产、资本“三资一体”统筹管理体系。
资源管理层面，关注土地要素数量、质量、生态的保护与提升，推进资源调查评价、开发利用、监测监管、综合整治等，资源管理尤其需要突出强调的是“永续利用”的伦理观念：既要满足当代人的利用需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害，要确保土地利用的合理性、科学性和可持续性，要以合理的机制引导人们理解和树立土地“稀缺性”“不可再生性”和“保护性”等理念，确保土地要素利用的可持续性；资产管理层面，强调明晰产权与保护权益，明确土地要素保护利用主体、权利和责任，关注资源占有、使用、收益和处分的内在利益机制；资本管理层面，构建土地资源资本融通体系，探索显化土地要素的资本性收入，关注资源流转、权利抵押、城乡建设用地增减挂钩等资本显化和流通政策。
明确土地要素的“改革原则”：合理分配土地增值收益
土地利益的合理、公平分配应遵从增值收益产生原理。首先，制定土地增值收益的合理分配原则。改革的本质是权利与利益的调整，因而土地要素市场化改革的本质，即是土地利用中的权益关系在各个社会群体间的制度调整，涉及国家权益、地方权益、群众权益、短期利益和长远权益等等各类权益的增减变化。因此，土地要素市场化改革应当首先定位“调谁的权益”，进而探讨“如何调权益”。如果其中部分利益相关者认为当前权益不足以体现其权利，必然会带来权益关系变革的诉求；既得利益者必然有可能面临相应的权益损失，因而会带来各类阻力。当然，改革不仅仅是对于当前存量权益的调整，更可能是通过改革，盘活沉睡资产、带来权益增量，在改革中也可能实现增进部分利益相关者权益的同时不损害其他利益相关者权益的帕累托改进。改革可能更应以客观中允的权益调整价值取向，进一步将权利、责任和利益相匹配，避免社会财富过度向某一群体集中。
其次，明确区分“涨价归公”与“涨价归政府”，完善土地增值收益归社会的体制机制。既要保障原土地所有者和使用者获得公平补偿和土地级差地租，又要保障城市基础设施建设所需的土地和资金，还要保障土地增值收益回馈社会。
建立土地要素的“保障机制”：建好标准、搭好平台
土地要素价格市场化战略目标的实现，离不开一套完善的保障机制，需要尽快构建技术标准，搭建管理平台，完善相应市场配套机制。
第一，土地要素市场化改革的时间紧、任务重，必须有一整套完善的标准规程支持和引导。对于管理部门来说，标准规范便于采集相关数据，为将来市场演变做好铺垫；对用地单位而言，标准规范便于公平、公正地参与到要素的占有和使用过程中。土地要素市场化改革是未来土地管理制度改革的重要举措。一旦缺乏统一的标准和规程，将造成土地要素自发、盲目、无序地进入土地市场，干扰正常的土地市场秩序，最终损害个人、集体和国家权益。因此，土地要素市场化改革的顺利实施首先要形成科学合理的标准规程。当前，《城镇土地估价规程》已经进行了最新一轮的修订，还需要尽快整合汇编涉及城乡各地类的《土地估价规程》，严格和规范土地估价的实施，加强对土地价格市场化的指导。
第二，依托市场和土地管理经营机构，建立健全土地要素市场化信息管理平台。构建完善的土地要素市场化信息数据库，推进落实土地要素确权登记工作，涵盖土地自然属性、社会属性与经济属性的各项信息，尤其是土地要素在市场流转过程中的权利变动、流转价款等情况，形成土地要素市场化的基础信息数据库；建立土地要素流转信息服务平台，构建完善多级、全面、公开、透明的服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，建立公共参与和信息公开机制，降低信息不对称风险。健全地价动态监测的反馈管理平台，以便能够及时提供现实地价信息，比较不同区域间地价差异，判断地价与宏观经济的协调状况，并最终总结出地价变化的真实原因。
来源：《中国自然资源报》 发表时间：2020年4月13日
