路易斯安那州滨海湿地与障壁岛生态修复项目
路易斯安那州位于美国南部，毗邻墨西哥湾。为支持石油与天然气开采，该州实施了大规模的河道疏浚与堤坝建设，导致其沿海地区面临严重的土地沉降和流失问题。为防止生态问题加剧恶化，路易斯安那州政府斥资数十亿美元开展海岸环境修复项目，希望能遏制土地流失。但这些大型的修复工程仅靠州政府自身难以完成，需要私营企业的帮助。按照相关规划，海岸系统修复所需资金超过100亿美元，但此前的修复项目在工程进度和规模上都没有达到预期，无法应对当前气候变化带来的海平面上升风险。因此，路易斯安那州在2017年立法通过了美国首个环境“绩效支付”法案，即《356号法案》，允许私营企业投标参与海岸环境恢复项目，招标合同金额上限高达2.5亿美元。与传统的政府合同不同，《356号法案》的实施意味着政府可以在生态环境恢复预期目标没实现之前不用支付项目款项。中标企业须通过自有资金为项目的各个环节提供资金。如果未能按期实现合同约定的成效，企业则无法得到政府的合同款。
路易斯安那州《356号法案》为海岸保护与恢复项目制定了法规细节：1.法规明确定义了绩效标准、生态成效以及衡量绩效和成效的方法；2.通过竞标流程筛选确定服务提供商；3.中标的服务提供商和投资者明确了解项目成败的后果，包括超标完工的额外绩效奖励及未达标导致的项目款扣减和延迟付款；4.合同期限一般为5年～10年，也可长达25年，以确保项目的长期成效能够得到评估；5.至少有75%的项目资金要与合同要求的量化成效挂钩，其余的项目款可在项目早期阶段支付给服务提供商。
2018年，路易斯安那州签署了首批“绩效支付”合同，开展沿海盐沼建设和新奥尔良以南的山脊线修复工作。本次招标中，服务提供商可以投标的项目单个合同金额达到6500万美元，最终有6家企业入围竞标环节。目前，路易斯安那州的尝试还处于早期阶段，要对其效果进行评估还为时过早。路易斯安那州是一个独特的“绩效支付”试点地区，因为来自州政府、联邦政府和石油特许经营基金的现有和预期资金充裕，为“绩效支付”机制的实施创造了理想的条件。
马里兰州切萨皮克湾环境恢复和雨洪管理项目
切萨皮克湾是美国最大的河口，占地4400平方英里，共有12条主要河流汇入其中。马里兰州几乎完全位于切萨皮克湾流域之内，拥有大量的湾区海岸线、支流以及毗连的湿地和高地栖息地。过去一个多世纪，水污染问题一直困扰着切萨皮克湾。针对海湾的大型修复工程和保护工作始于上世纪80年代初，主要是由美国执法部门和联邦《清洁水法》相关机构推动执行。如今，切萨皮克湾水质健康指标已经开始缓慢而稳定地改善。这是各方共同出资，对传统水污染源进行控制和处理的结果。其中，《清洁水法》由联邦政府负责全面落实，但许多具体举措则要通过马里兰州环境厅等州级机构实施。州政府和联邦政府相互协作，明确规定需要清除的水质污染物数量以及未来准许排放量。州政府虽然制定了详尽的环保要求，但具体的水质达标工作仍由地方政府下属的市级和县级污水和雨水公共事业单位负责管理，相关费用也由后者承担。因此，地方政府采取了类似大型基础设施项目融资的模式，希望尽快筹集到完成雨洪治理目标所需的资金，但即使能够从资本市场筹集到足够的项目资金，马里兰州政府要按时、按质、按量完成雨洪污染治理任务难度依旧很大。这就要求当地政府开始寻找可以更快达标的新策略，而这正好为测试全新的“绩效支付”合同创造了条件。
如今，“绩效支付”合同机制已经成为州级和县级政府完成雨洪治理和水质恢复目标的一条重要途径。马里兰州交通运输厅已签署了大量“绩效支付”合同，来解决未来道路建设可能给溪流环境造成的影响。而马里兰州自然资源主管部门则使用州水质基金来支付河流修复合同的费用，这也是该州实施联邦政府削减氮磷污染战略的一部分。此外，马里兰州另外几个县也已开始使用“绩效支付”合同来实施湿地和溪流修复工程，以满足该州雨洪治理和水质恢复要求。因为雨洪管理涉及修建雨水驻留设施，以及将不透水的硬地面改造成透水的结构，减少地表径流，政府为此设计了“不透水地面面积”来衡量“绩效付款”合同的成效。在项目招标中，政府公布预计实现的“不透水地面面积”的移除量，而参与投标的修复企业负责制定出成本效益最好、风险最小的项目方案。
从2016年开始，马里兰州安妮·阿伦德尔县政府按照相关要求实施了恢复水质的“绩效支付”机制，目前合同的实施初见成效，该县又在2018年和2019年进行了两次招标和签约。据统计，通过“绩效支付”完成项目的成本要比传统模式低40%左右。
安妮·阿伦德尔县的“绩效支付”机制实施只有3年历史，而且仅涵盖了该县雨洪管理要求总体计划的一部分。和路易斯安那州在实施“绩效支付”机制上存在一个结构性的差异，即合同或招标发生时项目所处的阶段不同。对于安妮·阿伦德尔县来说，县政府购买的是已经完成的修复项目，类似从商店购买一台计算机成品。这类生态修复的需求是可预测的，并且项目规模很小，所以企业能够承担项目实施和后续的成本风险。相比之下，路易斯安那州对生态修复工作的需求难以预测，而且项目规模巨大（每个沿海修复项目平均耗资6千万～2亿美元）。在签订合同之前，私人公司难以承担自行启动项目的风险和资本。这两种模式都可为中国提供借鉴。只要政府或私营企业购买生态修复服务的需求是持续并可预期的，私营企业有可能在签订合同之前就开始植树，修复森林、湿地，改善水质，或提供其他规模较小的修复服务。而在其他情况下，生态修复的规模可能非常大，相关成本和不确定性也可能非常高，环境修复企业只有在签订合同之后才能启动相关工作。
马里兰州一些利用“绩效支付”机制的县已经开始将增加就业等相关效益纳入生态修复工作的协同效益范围之中。但这也引发了一些批评的声音，认为县政府做的还不够，比如目前的生态修复项目无法提供游憩休闲等其他协同效益，但这会导致更高的项目成本。类似的批评声音在其他州的“绩效支付”实施过程中也可能面临。马里兰州各县诸多“绩效支付”合同采用的都是基于模型和最佳管理实践的衡量标准，而不是实际的现场成效验证，这也是“绩效支付”机制得以成功推行的重要原因。因为修复工程承包商在修复和建设上进行了大量的前期投资，需要在合理的时限内收回部分成本。如果必须等待主要的水质恢复成效达标之后才能收到项目款，许多企业根本等不起。所以，部分项目款会根据项目完成进度或土地修复最佳管理实践指标进行支付。最佳管理实践是基于模型建立的，一定程度上对应着污染物的消减量。州政府若能确定出适当的最佳管理实践指标和污染减排量模型，将有利于推动项目的实施进程。要想直接衡量长期的污染削减量或其他生态修复成效，需要确定相关的基线数据，以及监测长期的污染负荷和生态价值变动情况。若要在多个项目中开展这些工作，花费高昂，无论是修复企业还是地方政府都无力承担。因此，在州和联邦环境保护局的参与下，未来类似安妮·阿伦德尔县这样的县级最佳管理实践和模型将更加标准化，为所需生态成效提供更加准确的评估。
加利福尼亚州水资源管理和濒危物种保护项目
加利福尼亚州是全球最大的粮食产区之一。如今，该州政府正努力保障本州的淡水供应，以满足2060年前1200万新增人口的生活用水需求。这项工作的关键是对两个水系统的管理——中央谷地项目和州供水项目。这两个工程将水资源从萨克拉门托河输送到该州的南部和西部，以满足城市、乡镇和农场的用水需求。为扩大和改善水资源基础设施，加州需要改善工程附近地段栖息状况以减轻对水生生境和濒危鱼类的影响。因为这涉及到水生濒危物种，联邦政府根据《濒危物种法》对加州提出了须对这些生态环境进行保护和缓解风险的要求。为满足这些要求，加州水资源部已同意在萨克拉门托河口和旧金山湾河口修复或建设2万多英亩的潮汐湿地和洪泛区栖息地。2016年12月州长办公室和总务部共同制定的“提案征求书”提出了加州第一个环境保护的“绩效支付”合同方案，两家公司中标，修复工作现已启动或已接近完成，目前该州正在其他项目中推广“绩效支付”合同模式。由于当地的特定情况，“绩效支付”这一机制非常适合在加州推行。之前，该州水资源部在修复潮汐湿地和洪泛区时面临着两大挑战：第一项挑战源于加州的土地收购政策。该政策要求州政府依照拟购地块充分利用且经济收益最高的标准，以公允的市场价来赎买土地，这需要支付一笔不菲的费用。这样一来，政府部门既要寻找合适的生态修复区，又要确保现有资金能支付购地成本，难度着实不小。而在“绩效支付”机制中，私人竞标者会在总体生态修复合同框架下以更快的速度和更低的价格收购土地，并在修复完成后将土地移交给政府，而不是单纯的进行土地所有权交易。第二项挑战在于合同的签订。根据加州政策要求，政府机构通常会为项目的设计和建设签署不同的合同。否则，加州水资源部必须与另外一个政府部门——加州总务部及州长办公室合作，拟定一份统一的合同，整合土地收购、修复项目的设计规划、建设等内容，并按照成效支付项目款。相比之下，环境修复企业能够进行业务的垂直整合，一体化处理土地购置、场地规划、恢复设计、湿地和洪泛区恢复建设环节等。
来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/cRkARDqKhmLgPYte0CNa9w 发表时间：2020年3月6日
