我国协商民主经过长期探索、经验凝练和制度构建，正在进入广泛多层制度化发展的新阶段。新时代坚持和完善协商民主制度的方向，是推动协商民主制度优势向国家治理效能转化，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”

一、着力于坚持党的全面领导和广泛发扬人民民主

着力于坚持党的全面领导和广泛发扬人民民主，是践行我国协商民主制度的政治前提。只有使协商民主体现人民民主专政的国家性质，纳入党的领导、人民当家作主、依法治国的政治发展道路，才能充分发挥协商民主的制度优势，推动协商民主广泛多层制度化发展沿着正确方向前进。

坚持党的全面领导是我国协商民主制度的本质特征，是实现协商民主广泛多层制度化发展的根本保证。首先，我国协商民主发生发展并日臻完善的历史表明，协商民主是在中国共产党的领导和组织下创建和发展的，离开了党的领导就没有协商民主。中国共产党以马克思主义为指导，在领导中国革命实践中积极倡导和推动党领导下各政党、各阶级、各政治团体的协商与协调，领导建立了第一次国共合作和第二次国共合作，并领导全国人民协商建立了中华人民共和国。中国人民政治协商会议的召开及其代行全国人民代表大会的职能，首创了关于政治协商的制度，并使这一制度在社会主义改造、社会主义建设和改革开放、建设中国特色社会主义的伟大实践中发挥了重要作用。其次，在我国协商民主制度的诸多协商主体中，中国共产党处于领导核心地位。党的十九届四中全会指出：“必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，必须始终坚持党的集中统一领导。再次，坚持党的领导关键在于构建党领导协商民主的科学体系和实践机制，使党的领导体现在协商民主的全过程。协商民主有关法规的制定、相关制度的完善落实、方针政策的具体实施，要在党的统一领导下进行，确保我国协商民主建设的正确方向；协商民主决策前协商、决策中协商、协商成果的实施，要在党的统一领导下进行，确保协商民主始终围绕中心、服务大局，纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标中来；充分发挥党的基层组织和全体共产党员在协商过程中的示范带头作用，引导全社会积极参与民主协商，取得协商民主的实际效果。

广泛发扬人民民主，调动全社会智慧与力量共同建设中国特色社会主义，是我国实行协商民主制度的根本目的。首先，发扬人民民主是我国协商民主制度的本质属性和根本目的，是我国协商民主理论与西方协商民主意识的本质区别。“找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”建设中国特色社会主义是全体人民的共同事业，只有充分发扬人民民主，调动一切积极因素，才能形成团结奋斗的合力。协商民主制度的作用，就是要不断扩大人民有序政治参与，推动人民实现内容广泛、层次丰富的当家作主，从而有效凝聚各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的智慧和力量。协商民主是广泛发动群众、团结组织群众的科学制度和有效行动。其次，充分体现协商民主的广泛、多层、法治内涵，是我国协商民主制度广泛发扬人民民主的基本要求。民主就是众人之事众人商量。因此，协商民主的主体和内容必须具有广泛性和多层性。就协商主体而言，要广泛发动各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士参与到协商民主当中来，尤其要重视基层协商，确保全体人民当家作主的权利得到充分行使。就协商民主的内容而言，不仅在涉及国家和社会事务管理的重大问题上广泛、多层协商，而且在涉及人民群众生产生活的事项上广泛、多层协商，基层群众和基层事务是协商民主的重点。凝聚民智、汇集民力，必须走法治化的道路，在宪法、法律和规章制度的框架内开展协商民主，使全体人民的意愿都得到有效反映，使全体人民的权益都得到可靠保障。

二、着力于构建程序合理、环节完整的协商民主体系

协商民主内容广泛、主体众多、工作繁杂，是一项需要各方面相互配合的系统工程。因此，党的十九届四中全会提出，坚持和完善我国协商民主制度的重要任务是，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，努力实现协商主体、协商内容、协商程序、协商渠道的有机统一和协调推进。

明确和发动广泛的协商主体，是构建程序合理、环节完整的协商民主体系的首要任务。根据《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，我国协商民主的主体包括组织主体和个人主体。从组织主体的角度，我国协商民主的主体包括政党、人大、政府、人民团体、社会组织等。中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，共同构成协商民主的主体。其中，中国共产党是协商民主的领导力量，其他协商主体在中国共产党的领导下积极开展工作。从个人主体的角度，我国协商民主的主体包括各界代表人士和广大基层群众，他们可以个人的身份参加到民主协商当中，不仅反映个人的意愿和诉求，也代表了我国绝大多数群众的意愿和要求，是民主协商的基础，是协商民主“真谛”的集中体现。在党的领导下，通过协商民主制度，把各种力量聚合为一个科学有效的协商体系。

规定和优化完备的协商内容，是构建程序合理、环节完整的协商民主体系的基本要求。明确协商内容是有效协商的前提，是协商民主制度化规范化的基础。协商内容要依法依规确定，经过广泛讨论，反映绝大多数人的愿望和要求，从而既明确了协商对象，又为民主协商取得实效奠定基础。一是根据协商主体的不同功能确定协商内容。政党协商的重点内容是，党和国家重要方针政策、重大问题，以及重要人事安排、各民主党派的重要调研课题等。人大协商的重点内容是，制定立法规划、立法工作计划，健全法律法规起草协调机制，健全立法论证、听证、评估机制，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制等。政协协商的主要内容是，国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题等。二是制定并公布协商事项目录。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》要求“政府根据法律法规规定和工作实际，探索制定并公布协商事项目录。列入目录的事项，要进行沟通协商。未列入目录的事项，根据实际需要进行沟通协商。”三是关涉群众切身利益的实际问题。人民团体、社会组织和基层协商的大量内容，是与人民群众生产生活密切相关的事务，要根据不同群体、不同地区、不同行业的实际情况，灵活确定协商内容，既原则规定协商内容，又针对具体问题开展协商，从而保障人民群众协商民主的权益。

规范和完善科学的协商民主程序，是构建程序合理、环节完整的协商民主体系的关键所在。程序是协商民主发挥协调高效作用的工具，是协商民主不断完善和更加有序的基本要素。我国协商民主程序更加注重协商的有序和有效，强调协商程序“科学合理、规范有序、简便易行、民主集中”，这为协商民主广泛多层制度化发展提供了工具保障。从我国基本国情出发，考虑到程序效能的实际需要，民主协商过程要按照一定程序进行。协商过程的基本顺序，一是制定协商计划，二是明确协商议题和内容，三是确定协商人员，四是开展协商活动，五是协商后成果的运用反馈。这五个方面环环相扣、缺一不可，忽略任何一个环节都将影响到上一环节成果的发展和下一环节的顺利进行，都无法达到协商的目的，更谈不上协商民主的“有序务实高效”。我国协商民主程序的制定和规范，充分考虑了我国协商民主的性质和宗旨，切合我国文化传统和基本国情，为各方面各领域协商提供了制度保证和规范约束。

拓展和畅通各协商民主渠道，是构建程序合理、环节完整的协商民主体系的实现路径。畅通协商渠道是实现协商民主有效运行、协商效能充分发挥的必要条件。一是畅通各种协商民主渠道。我国协商民主具有主体多元、内容广泛的特点，形成了政党、人大、政府、政协、人民团体以及丰富多彩的基层协商等多领域、多渠道的协商民主格局，要求每一个领域的协商民主渠道都能畅通无阻。二是发挥好人民政协重要渠道作用。“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”人民政协充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。完善人民政协专门协商机构制度，发挥好人民政协重要渠道和专门协商机构作用，也能为其它协商渠道作用的发挥起到一定程度的示范作用。三是着力实现协商民主多渠道相互作用、同向发力，形成协商民主整体效能。要积极推动同一协商领域自下而上的纵向衔接，不同协商领域相互之间的横向联动，多种渠道之间的综合运用，并积极探索协商渠道的拓宽与拓展，形成全领域全方位畅通协调机制。

三、着力于完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制

我国协商民主是经过长期实践和不断发展形成的、保证人民当家作主的重要制度设计，既要坚持好、巩固好这一制度，又要完善好、发展好这一制度，“不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。这就要在党和国家事业发展的全过程，特别是在党和政府重大事项决策和实施的全过程中，始终秉持协商民主理念，落实协商民主制度。党的十九届四中全会明确了全过程协商的着力点是，“完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制”。

着力于完善协商于决策之前的落实机制。协商于决策之前是激发群众民主意识、营造广泛协商氛围的必要条件，是实现决策民主化的基本前提和决策科学化的重要保证。完善协商于决策之前的落实机制，各级协商主体要注重制定协商计划、编制协商目录、动员协商力量、组织协商过程、形成协商共识。各协商主体要根据自身实际，制定相应的协商落实机制。中央和地方各级人民政府是按照宪法、法律和人民意愿行使执法权力，政府决策前的协商至关重要。政府决策前协商的重点是坚持和完善信息公开制度，根据法律法规和工作实际制定并公开政府协商事项目录，在信息公开中完善意见征集和反馈机制、规范听证机制、建立健全决策咨询机制、完善人大代表议案建议和政协提案办理联系机制，使政府在决策之前广泛获取各方面意见，通过协商在重大问题上达成共识，确保政府工作有序高效。基层协商内容广泛、贴近群众切身利益，落实好决策前协商有助于充分了解实际情况，把握大多数群众的利益诉求，为党和政府正确决策奠定坚实的群众基础。推进基层协商，要坚持村（居）民会议和村（居）民代表会议制度，做好上情下达、下情上传的工作，基层单位在制定发展规划、开发计划，决定工程项目、征地拆迁等问题上，要做好信息公开工作，畅通群众合理诉求渠道，在达成共识的基础上集中力量办大事、办好事。

着力于完善协商于决策实施之中的落实机制。协商于决策之前注重了协商过程，但不是协商的全部过程。坚持协商于决策实施之中，就要完善协商成果采纳和反馈机制，从制度上保障协商成果落地，使决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。要完善协商成果采纳和落实机制，在协商过程中认真梳理和科学归纳协商意见，跟踪决策的部署和实施，逐项比对协商成果是否得到体现和落实，科学研判协商成果的实践价值和成效，以科学评估各项协商成果的地位和作用。要完善协商成果的反馈机制，重视协商建议在实践中的实际应用，决策实施后认真总结协商效能和协商效果，并向协商主体作出整体反馈。一方面，调动协商主体的协商积极性主动性创造性，为进一步广泛参与民主协商营造良好氛围，提供经验借鉴。另一方面，总结提炼协商过程中的经验做法，进行协商民主的规律性探索，为各方面的广泛协商提供借鉴。比如政府协商成果的反馈，要完善人大代表议案建议和政协提案办理联系机制，建立和完善台账制度，将建议和提案办理纳入政府年度督查工作计划，办理结果逐步向社会公开。比如政协协商成果的反馈，要及时通报视察报告、调研报告、政协信息、大会发言专报、重要提案摘报等成果的采纳落实情况。总之，要通过切实可行的反馈机制，畅通反馈渠道，及时反馈协商成果的效能。

四、着力于丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践

协商民主的真谛在于“找到全社会意愿和要求的最大公约数”。这就“不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践”。党的十九届四中全会提出，坚持和完善我国协商民主制度，重在“丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”，要健全协商民主抓落实机制，鼓励探索协商民主新的实践形式，培育协商民主文化。

丰富协商民主制度化实践要狠抓协商民主落实机制。习近平总书记指出：“我国国家制度和国家治理体系管不管用、有没有效，实践是最好的试金石。”党和政府要牢固树立商量意识，完善协商制度，把“有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好”的要求通过具体的协商制度和工作机制落到实处，使人民当家作主“具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来”。各级党委、人大、政府要狠抓协商民主落实机制，积极主动地制定协商计划，安排协商活动，构建层次多样、形式灵活的协商机制，为社会各界提供有序政治参与的渠道和途径。人民政协作为专门协商机构，要不断完善协商民主落实机制，发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是。

丰富协商民主制度化实践要积极鼓励探索协商民主新的实践形式。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，改革开放进入深水区，全面建成小康社会处于决胜期，对协商民主实践提出新要求。只有不断进行实践创新，不断积累和提炼实践经验并将其中已经成熟的好经验好做法适时提升为制度规范，才能适应群众对协商民主的需要，调动群众参与协商民主的积极性，最大限度地吸纳人民群众参与协商民主，切实使协商民主的制度优势转化为治理效能。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对协商民主实践中形成的新鲜经验和创新做法给予高度重视，实际上已经总结凝练了一些好的经验做法并提升为制度化实践。据统计，截至2016年，全国共有约85%的村建立了村民会议或村民代表会议制度，89%的社区建立了居民（成员）代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，“村民议事”“小区议事”“业主协商”“村（居）民决策听证”等协商形式在全国城乡逐步推广。全国政协的双周协商座谈会已成为政协协商民主经常性平台和重要品牌。

丰富协商民主制度化实践要积极倡导协商民主精神，培育协商民主文化。没有文化滋养的协商民主制度，就缺乏持续发展和不断创新的动力，就不能形成广泛的协商民主实践。培育与时代和任务相适应的中国特色社会主义协商文化，是落实党的十九届四中全会关于丰富协商民主制度化实践的任务，即通过培育协商文化涵养有事好商量、众人的事情由众人商量的协商民主制度，丰富协商民主实践。要在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，对中华优秀传统文化进行创造性转化和创新性发展，形成与时代发展和实践要求相适应，反映社会主义协商民主本质的协商文化。在中国特色社会主义协商文化滋养下，不断提高人民群众政治参与意识和民主协商能力，广开言路、集思广益，相互尊重、遵循规则、体谅包容，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。

来源：《中国政协·理论研究》 发表时间：2020年6月24日