智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网
您当前位置:首页 > 观点与实践 > 经济 三农问题 > 文章

刘守英:农村土地三权分置改革 明晰“三权”内涵关系是首要问题

作者: 刘守英,国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员 发布日期:2015-08-20
  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

“三权分置”改革在80年代就开始探索,现在面临三方面问题。

第一个问题,集体所有权、承包权和经营权这三者之间是一个什么样的关系,这也是“三权分置”改革的根本问题。集体所有权实际上是在一个时点设置下的人人共有、人人有份的所有权制度。所以,我不认同集体所有权就是集体组织享有集体所有权,和整个包产到户改革将集体所有制利益内部化,如果做强集体经济组织或者某一个载体这是个倒退,更加明确在某一个时点集体成员权的共有,集体所有权不是集体组织的所有权,是按份共有所有权,是一个成员权。

第二,承包权是集体所有权跟集体组织内部成员之间发包和承包的关系,但是承包权在承包法的设置上是跟集体所有权同等的一个财产权,集体组织内部拥有合法成员权的人承包集体组织内部土地的财产权,这两个权利是平等,但同时是可分裂的权利。

第三,经营权在现在的法律设置里没有明确讲,经营权和承包权在现在的法律架构是合一的,经营权是承包经营权派生出来的,不是一个独立的权利。经营权受谁约束?受承包经营权约束。这两者之间是根据一定的和约期限来确定各自的权利和义务的关系。所以,这是一个非常重要的事儿,三权之间的关系没有被认真回答。

经营权的权利性质,经营权是从承包经营权派生出来的权利,承包权和经营权的设置上类似清末时的两田制,承包权是一个田地权,经营权是一个田面权。经营权从这么一个和约关系来讲,不能大于承包经营权。我们目前的问题是出在哪儿呢?十八届三中全会以后,最后的设置结果为了使经营权便利新的经营主体来扩大它的经营规模,经营权去获得担保抵押,我们实际上是做大经营权,但是把承包权的权利进行了约束,地方操作的时候面临很大的问题,一个派生出来的权利居然大于它的母权利。所以,我们在法律上就会产生非常大的风险。另外,银行也产生非常大的风险。

我认为,经营权的权利是承包权派生出来的权利,它必须小于或者等于承包经营权的权利。现在做大了经营权,对承包经营权的权利进行约束的结果是经营权担保抵押权到底多大的价值?它本身比承包经营权小,但是我们设置比它大,我们实际操作的过程中最后带来一些问题,承包经营权不得担保抵押,但是经营权可以担保抵押,怎么操作?第二个问题,一旦经营权担保抵押出现风险的时候,承包权的权利价值如何保证。第三个问题,由于经营权担保抵押权的价值在法律上无法认同,会带来银行在操作过程中风险非常大,而且成本很高。所以,我的基本观点,我们与其将经营权做大,还不如将承包经营权权利设置完整的同时再给经营权赋权,这样我们法律和政策关系上就顺了。

来源:《经济参考报》,2015年8月6日