在世界各国的经济发展和城镇化建设中，土地作为生产要素被赋予了重大的历史使命。一个国家经济社会的发展离不开土地征收，而征地补偿制度健全与否又影响到建设工程项目的顺利推进实施。英国土地征收与补偿制度有着上千年历史，已经形成了相当完备的法律体系和具体的鲜明特点。英国在实体立法和程序立法上的强制征用和补偿倾全力维护被征购者的权益，同时也要平衡国家和机构的利益。英国是典型的土地私有制国家，规划管控体系表现得较为突出，政府或公共机构依照规划许可的项目建设需经过强制征购的方式来获得土地，以政府干预与市场经济相结合的方式进行征收补偿。这方面与我国的土地征用制度较为相似，英国在土地强制征购和补偿制度制定的原则和思路框架等许多方面形成的经验和做法，对完善我国相应征收补偿体系，增强制度的可操作性、实效性具有一些借鉴价值。
1 英国土地制度概况
英国是典型的土地私有制国家，自1066年以来全部土地在法律上都归英国女王（国家）所有，但实际上英国90%以上的土地为私人或法人所有，土地持有者享有土地和土地上依附的财产（如建筑物）权利，对土地拥有继承或终身保有的永久业权，除公共利益需要外，任何人不得命令其交出财产。政府和公共部门占有的土地仅为很小的一部分。在所有权基础上可衍生使用权，土地持有人和使用权人针对权益事先签订协议约定权利和义务，使用权人的权益会受到法律严格的保护，使用权人可将土地向有意向的人出租经营，使用权到期前土地持有人无权随意干涉。
英国现代土地利用制度起始于1909年，1925年《财产法》构成了英国现代土地法的基础。按照《财产法》规定，由所有权衍生出使用权，土地持有人和使用权人通过缔结契约明确双方权益，在租赁期（leasehold）内，所有权人不能随意更改土地权利和约定内容。按照1947年的《城镇与乡村规划法案》的条文规定，私有土地所有权归私人所有，开发权归国家所有，即所有私有土地持有者只是传统意义上的所有权的权利人，而开发权由国家进行限制。法律中，这些土地保有权的拥有者称为土地持有人或租借人，土地持有人所保有的土地权利的总和，叫做地产权。地产权有两种形式：一种是自由保有的地产权（freehold estates)，又称永业权，主要有三类，即无限制的单纯地产权、限制继承的地产权和终身地产权。自由保有权为保有权人永久所有，一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础确定。另一种是租用保有地产权（1easehold estates)，即租业权，土地权能能够进行自由流转，它是有一定期限的地产权，大部分依协议而产生。租用保有权有125年、40年、20年、10年等年限，甚至有的开发商获得土地所有权后，房地产开发使用年限达到999年，并通过合同或协议确定土地权利和内容，而且在租赁期内，确定的土地权利和内容不能随意更改，自由保有权人不能随意干涉。在征地补偿过程中，法律规定除了要补偿土地持有者外，还包括对承租人租赁权和其他占有者标的物上的一切损失的补偿。
2 英国土地强制征购制度及内涵
2.1 强制征购制度
世界上任何国家和地区为公共利益的项目设施建设均毫无例外地涉及到对土地征用占有问题。强制征购（compulsory acquisition）作为政府行使公权力的一种方式，源于公共利益而排除所有者（owner）的自由意愿权强制实现土地的占有，强制征购责任主体不单限于公共机构，私人企业（公司）也可获得授权。其实英国从10世纪开始就已存在对私人土地征收的先例，在土地私有制实施过程中会存在一种可能情况：为了公共利益进行铁路、机场以及必要的运河、河道等排水设施规划，这些规划可使行政区域之间顺畅串联起来，规划实施过程中不可避免地占用全部或部分私人土地，政府可以通过强制征用的方式来获得某些私人或法人土地的所有权。
英国议会专门通过法律程序控制，为强制征收提供必要的正当权力保障。以1845年的《土地条款统一法》（The Land Clauses Consolidation Act 1845）的颁布为标志，该法使强制购买土地的程序有了法律依据，同时也对征购补偿作出了具体的规定，提出征地可以以协议购买方式进行。根据法令在设立的强制征购机构需获得法定授权，事先通过土地持有者与征购方之间的购买土地协商交流，然后再按程序办理前期土地征购的一系列手续，没有强制购买权而征用土地是不合法、无效的。1946年的《土地获得（授权程序）法》、1965年的《强制购买法》、1981年的《土地取得法》、1990年的《城乡规划法》、2004年的《规划和强制购买法》等均对强制购买的诸多认定环节作出了详细规定，规范了强制购买的程序、补偿以及其他会出现在土地持有人和征购机构之间的问题，这也是涉及强制征收土地方面内容的最核心、最规范的法律条文。发展到现在英国有关征地的法律和制度安排也已较健全。依照相关法律经国务大臣授权，在郡、区（地方）政府所管辖范围内为了当地经济发展、社会就业、环境改善等需要进行恰宜的土地开发，均可实施强制征购土地的行为。
2.2 强制购买令的实施程序和适用条件
2.2.1 强制购买令实施程序
英国启动土地强制征购的第一步就是获得强制购买令（compulsory purchase order）的授权，需要征用土地的当局通过开发意向并签发强制购买令，也可称之为“购买通告”机制。通知土地持有者或其他利益攸关者其土地需要被征用，如果没有提出异议予以反对，允许征用当局通过进入通知书（notice of entry）来占用被征用者的土地房产，并由征购机构将宗地地块的强制购买令提请基层政府确定的审批部门核准。关于强制征用流程的第一步是要取得当地政府开发的一个计划，按照英国土地强制征用的法律，由市政府市长签发强制购买令之前须在一名规划督察员在场的情况下进行民意征求调查，并召开听证会，该开发计划的强制购买令才可颁发。在强制购买令颁发过程中若土地所有者同意这个征用方式，会通过土地仲裁局以书面形式作出确认和通知，但如若强制征购土地过程中最终没有取得土地所有人的普遍性一致意见，就须启用公众的听证和协商机制，通过沟通协商，双方达成意向性协议，才能获得一个满意的结果。
征购机构通常把土地购买者与土地持有者之间的接触磋商作为必要的前置程序，以合理的补偿为前提，因公共利益而实施土地强制征购，土地保有者、租赁人和其他占有者为了保护自身利益寻求必要的平衡，抓住磋商当中所获得对征购规划作出评价的恰当时机，反映或申诉征购开发的愿景可能对经济利益构成的损失或损害影响。为公共利益（public interest）而实施强制征购开发项目因党派之争、不同群体多利益攸关方异议而难以执行，遭受无限期的拖延甚至废止。如伦敦希思罗机场（Heathrow Airport）第三飞机跑道的扩建工程项目，听证多年与机场周边利益方未达成一致，争议土地规划10多年的拉锯战仍无法取得规划许可，更无法建设。
2.2.2 强制购买令适用条件
强制购买令获得和公示期满确认无异议才可实施强制征用的下一步补偿流程，通常强制征用通知书（compulsory requisition notice）一旦签发之后紧跟着就会下发相应的索赔告知书，索赔告知书会对土地评估专员做出的索赔金额事项与土地持有者、利益攸关者（如租赁者、使用者）进行接洽确认，这是强制征用非常关键的工作流程。从政府角度对强制征用的每个阶段都会进行告示或通知等系列呼应的工作，土地持有者接到通知需及时做出回应，项目发起方仍须证明先期完成了合理的公开商议，若不再因存在的相关问题而申诉，在补偿金额确定前的28日之内征购当局会被授予土地持有权，一旦索赔通知完成，流程运行结束后就可以执行强制占用。所有的强制购买令要求必须在3年内开始行动起来，着手动迁。当然，对于私人土地原有持有者或利益攸关方收集到强制征用的不利证据，譬如征购带来后续土地不能合理有效地使用，对土地征用仲裁后不满意，被征购方可向地方当局要求全部买下该地块；如若难以满足呈送“购买通告”（Purchase Notice）条件，土地持有者或利益攸关方对强行征购交易行为中产生的购买补偿争议，可向土地裁判所提出申诉申请；若对裁决适用法律和有关征用补偿仍有异议而不服可继续向国务大臣申诉，甚至最终上诉最高法院，通过法庭做出终审审判和裁决。然而现实中因法律流程复杂、成本高昂、周期长，被征购者需从逻辑上考量上诉法庭律师费用问题，这与赌博投机其实相差不大，没人敢担保申诉肯定会赢。
2.3 土地强制征购补偿标准及补偿范围
英国土地强制征购包括了土地之上的各类地产（物业）、权益、权利等，征购土地对象不仅有永业权人，还涉及租赁权人、租户等实际占用土地或者对土地拥有不同权益的人，甚至邻里土地的利益相关人都可能获得补偿（compensation）。英国强制征购补偿制度是建立在《财产法》的基础上，有健全的法律体系确保获得合理公正的索赔（claim）补偿。政府通过强制征购方式把私人原有的权益收回，为了避免或弱化土地强制征购过程中的争议，法律条款中有非常清晰的补偿标准和范围界定，如1961年的《土地补偿法》、1964年的《土地裁判所和补偿法》、1973年修订的《土地补偿法》、1991年的《规划与赔偿法》、2004年的《规划和强制购买法》等法律条文均对补偿适用的一般程序和标准等给出了具体的规定。根据相关法律法规强制征用，原有的土地持有者可以根据市场价格获得合理的回报。特别是1961年的《土地补偿法》确立了以公开市场（open market）价格来评估不动产、非强制征购属性的土地不予补偿、任何其他特殊适用性（special suitability）土地尽管合法（statutory）不作涉及、不考虑任何非法土地使用下的增值、对土地价值的补偿不影响对于妨害（disturbance）和其它损失的补偿等6个补偿原则，通过法律形式进一步明确土地征用补偿条件，为后续的土地征用、土地补偿提供了重要的法律依据。
补偿标准由国会法案（成文法）和法定文件所决定。补偿标准完全是依照土地强制征购时公开市场上自愿出售的合理价格为基础计算，保证被征收的土地放到交易市场上与征收前后该地块补偿价格标准状况处在相等的水平，既包括该地块土地现市值，也包括未来潜在的增值，地上房屋、标的实物同样也按照市场价格或相邻类比价格进行实际损害的补偿。譬如英国在强制征用过程中注重合理、合法、公平的原则，若取得开办酒吧或酒店的规划许可，期间政府却因修条道路而改变原有规划，对于强制征用事前已取得规划许可的，补偿标准中不仅要考虑现土地价值还需考虑未来土地增值部分。
英国的土地补偿范围与我国国内情况不大一样，主要有四种不同的补偿方式：①尊重市场价值，对原有土地持有人失去土地的补偿，不会存在因征用土地补偿更多倍数价值的补偿概念，完全遵照市场价格对现有土地价值进行补偿，而不是指的未来土地潜力增值。同样评估价值也是基于土地（包括房屋和标的附着物）现有正常市场价格评估，不是基于开发基础上的、未来可能增值空间的价值计算，不考虑土地强制征购行为后续的价值变化情况。但对于有些没有市场价值的房地产，通常估算以重新恢复的原则估价，按基建成本进行估算。②对土地强制征购后残留地的中断或分割或受到其他伤害的补偿，因为征购导致了财产的整体或部分损失或贬值。若强制征购仅涉及被征购者土地的部分条块而招致分割后残留剩余土地贬值，因土地征用与其未征用时相比的价值损失（在同等所有权前提下）会包含征用开发而产生的所有后果，被征购人有权就此获得相应补偿或者请求征购机构合并收购。如在农场中间要强制征购一部分土地修条通行道路，通行路线按市场价格作出相应补偿，但因修路却把土地分割成（severance）两半，土地潜在的经济价值降低，原来农场上的羊、牛无法到土地另一方吃草，修路构成后续财产部分损失，基于此也可要求进行必要的补偿。③对土地被征购造成妨害——“有害影响（injurious）”的灰尘、噪声、震动等间接损失（如规划妨害、利润损失等）的补偿，例如在征购实施过程中对周边居民的侵扰或营业的影响。只要与规划许可有任何关联的后续损失都可做出损害赔偿申请，如剑桥商业中心希尔顿酒店（Hilton Hotel）附近的土地开发建设，若通过强制购买令征购的土地开发者，建设过程中的灰尘污染、噪音干扰对旁边希尔顿酒店正常营业构成伤害，即妨害导致的价值丢失，对此种情况的土地开发和强制征用可以通过合理合法的途径请求损失索赔。④其他相关支出费用补偿。在征购过程中土地持有人或者其他利益攸关的关系人，若在征购过程中出现矛盾和纠纷，基于保全财产目的需聘请律师、测量师、评估师等开展谈判、沟通的专业费用，可以通过法庭向政府或征购机构协商给予补偿或报销，补偿支付的法律维权和测量服务费用。
3 土地强制征购与补偿的原则目的及其表现形式
3.1 土地征购实现公共利益最大化
强制权是任何国家行政权力的重要构成，是国家管理社会公共事务和执行国家意志，也是实现公共利益的重要保障手段。英国公共利益项目的认定不是简单地按分类或列出项目清单确定，还要结合规划要求与现实发展需要，通过政府、开发方、利益攸关方、中介机构等各方面的代表和专家举行听证等法定程序来确定，包括必要的商业设施也可以是公共利益项目。公共利益项目需要使用土地时，政府首先与土地持有者进行协商，协商不妥，再执行强制征收，对此英国法律有明确的规定。
1991年颁布的《规划与赔偿法》撤销了中央政府对地方规划的审批权，一般项目交由地方政府实施，授予编制辖区发展规划及开发规划控制权，但中央政府对重大项目实施仍具有相当大的干预权力。实际的强制征收应用比较广泛，当政府认为需要对某些地方进行必要的开发、改造，就可以实施强制征收。制度框架和政策体系要求实施强制征收前，也要进行公示，听取当地居民、土地持有者、利益攸关方的意见，进行充分磋商沟通，意见分歧较大或有重大问题尚不清楚，可由规划督察员介入进行协商调节。通常实施强制征收的项目规划许可与强制征收行为同时进行，实施强制征收后，就损害事实和程度对原土地持有者按原用途的补偿标准进行赔偿，补偿包括土地市场价格和其他影响补贴。对补偿金额有争议可以向土地仲裁所申请申诉，但不影响土地强制征收决定的实施。强制征收和补偿是两套相对独立的流程，而且补偿资金必须提前到位。
3.2 具有独立的司法与行政权力的仲裁机构
英国私人财产不容侵犯，土地作为私有财产权受到法律严格保护。国家或政府为了公共利益而从私人土地的所有权中将土地持有权转变为政府强制处分私有财产的权力，土地强制征购过程中不可避免地会出现纠纷、违规的情况，因私有土地财产权某类事项协商沟通不一致，可以对被征购土地的强制征收方式、目的及合理补偿范围、标准等进行申诉，需依靠土地仲裁所或法院作出裁决。
英国具有完备的争议解决机制，土地仲裁所既不属于当地政府，也不属于法院，是解决关于公众土地财产权纠纷的相对独立的司法权力机构，有异议时任意一方都可以向土地裁判所申诉。土地仲裁所由法官、律师、规划师、测量师、估价师、会计师等专业人士构成，在英格兰、苏格兰和北爱尔兰设置土地仲裁所，在郡级、区（地方）级政府的基层配置估价仲裁所和租赁估价仲裁所。土地仲裁所涉及纠纷的案件主要包括民事主体间的土地财产纠纷、对政府行政机关因公共利益强制征购有异议的纠纷，对政府行政机关涉及的强制征用中所有人或利益攸关特定人的补偿纠纷，土地仲裁所拥有要求证人提供证据和处罚的裁量权，土地所有者或占有者在土地裁判中有权取得被征购土地诉讼费用的补助，以及享有获得法律救济帮助和细致的咨询服务。土地仲裁所受理的案件中包括了强制征购和土地补偿内容，土地仲裁更多处置土地权属、损失的土地价值要求补偿的争议案件等。征购组织或机构与土地被征购者设置纠纷双方间的约定诉讼前置程序，如若对最终裁决部分事项的仲裁结果不太满意，可与司法程序直接有效衔接，在规定期限内上诉法庭，但对土地仲裁所的裁决查找申诉依据是必不可少的，以此借助仲裁程序寻求最高法院（supreme court）必要的司法救济，直至向最高法院提出申诉。
3.3 土地被征购者的补偿范围相对宽泛
强制征购补偿以维护土地所有者和利益攸关方的权益为前提，补偿范围的大小决定了征地后续补偿费用的多少，直接关系到征购补偿制度的公平性和合理性。英国作为征购补偿制度比较完善的国家，一个鲜明的特征就是对各种可能发生的情况作了详细的补偿范围规定，征购补偿范围相对宽泛。首先，征购补偿范围不仅包括土地本身的市场现价值，以市场价格对被征购土地予以补偿，从赋予被征用者进入当日到补偿支付期间的法定利息，通常要求按征用当局预计支付补偿款的90%提前支付。其次，还包括除去部分征购土地造成相邻地块价值贬值或使用效果损失影响的补偿，也包括因基础设施（高速、管网、铁路、机场等）或者废弃地改造等公共工程土地征购产生的土地价值受损，带来其他可得利益伤害或损失的补偿。再次，还有土地被征购造成妨害“有害影响”的补偿以及其他支出必要费用的补偿等，最大限度地保护了土地所有权人的利益，充分反映了补偿范围广泛的宽泛原则，增强了强制征购的补偿公平公正的合理性。
4 对我国的启示与借鉴
4.1 增进土地征收中的长远可持续发展利益
英国土地强制征购制度是政府为了公共利益需要而实施的强制征收行为，征购土地的使用对象和范围并不仅单一的限于基础设施、公共设施建设项目，或者城市更新改造等公共使用，同样为了促进地方经济发展和就业保障水平等也可以看作公共利益而强制征购，从更深层次来讲是实现空间与人的行为活动。英国强制征购制度允许机构投资者或私人投资者可以以盈利为目的使用征购权，但须满足基本的公益性民生需求，阐明对地方经济发展、社区建设和公众就业保障水平的重要性，就业和住房长期以来一直是英国政府重点关注的两大民生问题。地方规划部门为项目开发的土地征购方案中都需将当地居民的就业率和提供经济适用房比例作为必要条件进行审查。如伦敦奥林匹克公园项目，在建设和运营时要求开发商雇佣20%的当地人、15%的少数民族、3%的女性，以及1.5%的残疾人。伦敦国王十字火车站改造项目中包括住宅1900多套，30%为经济适用房。
土地作为重要的生产资料，成为推动城市发展、居民就业和产业变革的重要力量。英国也面临着与中国类似的挑战，如保障居民基本生活的住房制度。土地和自然资源管理是一个动态的过程，需要适应政策目标导向，在制度框架下灵活性地根据不同背景和需求来量体裁衣地寻找解决方案，满足为经济、为社会和为民众带来最大价值的目的。借助我国长期以来政府提供经济社会运行所必需的公共产品并对经济发展进行规划和引导的优势，在土地征收过程中应探索经济发展、就业岗位和社会保障水平多种举措并存的做法，加强土地批后监督检查，督促在农用地转用和土地征收审批中更为充分考虑大多数建设的长远可持续发展利益。维护公共利益，严格按照征地程序进行告知和听证，给予被征地者足够的补偿和社会保障，确保补偿发放到位，推进公共利益的土地征用制度发力见效。
4.2 建立健全征地过程中纠纷仲裁和法律救济制度
英国在土地强制征购过程中产生的征地矛盾和冲突较少的关键点在于有着完备的申诉和仲裁制度，这给我们带来很多启示——对于矛盾或冲突，土地持有者和利益攸关方完全可以通过民事诉讼、行政诉讼等法律途径加以解决，最终取得土地持有人许可，确保当局可以以公平的价格取得土地用于基本开发项目，同时确保各方可以就被征用的土地取得公平的补偿。《土地管理法》 修正后规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。目前我国尚未建立与英国类似的具有独立裁量权的土地仲裁机构，征地过程中利益主体产生的矛盾和纠纷有效申诉途径更多直接对应行政管理机构，政府作为代表公共利益的征地一方，在征地市场运作过程中往往处在既“掌舵”又“划桨”的双重身份，难以规避和平衡征地中的公共利益关系。在征地管理制度改革过程中，可借鉴英国等国家的有益经验和做法，完善征地争议解决机制，建立专门的、独立的土地仲裁所或纠纷仲裁机构，拓宽救济途径和衔接机制，探索创新土地征收的申诉途径和仲裁程序，维护被征地利益攸关方的合法权益，推动社会和谐可持续发展。
4.3 保障为公共利益而实施土地征收中失地者的权利
目前我国征地补偿范围还仅限定在与被征收土地有直接关联的土地经济损失上，对于与被征收土地有间接联系和因而延伸的一切附带其他妨害、伤害及相关支出费用的损失补偿范围认定机制相对较少。因此，我国应根据经济社会发展现实情况，随着征地补偿水平的不断提高，也有待进一步细化合理性的赔偿范围，既要维护公共利益，也要维护被征地权利人的合法权利。借鉴国外有益的做法在补偿与被征收土地有直接关联的经济价值损失同时，还应对征地过程中造成的其他服务功能的永久性损害及当事人生存发展利益的长远影响进行补偿。如征地后残留地的中断或分割或受到其他干扰等经济利益损失，明确其中土地补偿标准或相应的比例，包括土地永久承包期内未到期的损失等。
党的十九大报告明确提出“增进民生福祉是发展的根本目的”“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”。土地是农民的命根子，农村土地承担着农民生活保障功能的最基本的使命，是生存权益最集中的体现，也是保持农村社会长期稳定的基础。扩大征地补偿范围可保证农民“保底”收益不降低，长期生活水平有保障，通过对土地征用人涉及征收目的合法性审查，对土地的直接、间接或未来可期用益物权利益等损失予以合理的补偿，在改革“深水区”和发展矛盾凸显期的背景下有助于化解与被征地农民间的深层次矛盾，这也是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾需要把握的重点。显然，这既关系到民生的改善和社会稳定，也是影响着经济社会高质量发展的问题。
来源：《中国国土资源经济》 发表时间：2021年1月22日
