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刘勇:未来我国区域经济发展的“四六三”总体战略

作者: 刘勇,国务院发展研究中心 发布日期:2006-10-02
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一、未来我国区域经济发展的宏观背景分析

党的十六届五中全会提出的科学发展观,为我国区域协调发展指明了方向。众所周知,区域协调发展是任何期望走向发达国家行列的国家都必須须经过的历程。在我国国民经济进入全面建设小康社会的新阶段,实现经济内部产业之间、城乡之间和地区之间的协调发展、经济与社会之间(即人与人之间)的协调发展以及经济与自然之间(即人与自然之间)的协调发展,将成为我国国民经济和社会发展新的重要目标。

区域协调发展的基本含义有三:一是根据各地区发展的比较优势和潜力,因地制宜地选择不同的发展道路,实现区域经济的普遍发展和繁荣,这就需要建立各具特色的区域经济体系;二是努力营造有利于区域之间便利联系和交往的全国统一的空间市场体系,以确保区域分工效益的实现,这就需要建立各种区域之间的合作体制和机制;三是将地区差距控制在社会可承受的范围之内,最终实现地区间的共同富裕,这就需要建立规范和完善的区域差距调控体系。

目前,我国地区发展差距仍然呈现出继续扩大的态势,“十一五”时期则将出现转折。按照区域发展的“倒U”形理论,当人均GDP达2000美元(2005年不变价,下同)时,地区差距才有可能在适当的区域政策作用下,开始由扩大转向缩小,也就是达到地区差距变化“倒U”形曲线的顶点,即地区差距开始缩小的“转折点”。2005年我国人均GDP已达 1700多美元(根据普查数据初步计算),这表明“十一五”期间区域发展将进入差距开始缩小的“转折点”范围,区域协调发展将迈出实质性的一步。

面对这一区域发展形势,认真贯彻党中央提出的未来我国区域发展的总体战略,形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展机制,就成为促进我国区域经济全面协调和可持续发展、适时调控地区差距扩大的态势、实现区域经济又快又好发展要求的关键。

二、未来我国区域经济发展的总体构想

党的十六届五中全会,根据我国区域发展新阶段的具体情况,在总结我国区域发展经验的基础上,按照科学发展观、全面建设小康社会和构建和谐社会的要求,在国民经济和社会发展“五个统筹”的新的战略思想指导下,提出了形成合理的区域发展格局,健全区域协调互动机制的区域经济协调发展的总体战略。具体说,这个总体战略可以概括为四大区域板块、六大经济合作轴线和三大战略措施。

(一)四大区域板块

四大区域板块,即继续推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展。区域协调发展的首要任务就在于建立合理的区域分工体系,按照比较优势原理的要求,明确各区域的发展重点与方向。发展是区域经济的核心任务,科学的区域发展要求各区域根据自身的比较优势和在全国经济分工体系中的地位和作用,选择最适合自身发展的领域和道路。区域发展领域和道路的选择,涉及三个方面的内容:一是区域优势的分析与发展障碍的诊断。目的在于通过专业的定性和定量技术分析,准确地寻找出地区发展的各种现实的和潜在的动态比较优势,以及发挥这些比较优势面临的困难与问题,为地区制定正确的发展战略提供可靠依据。二是选择地区发展的主导产业。在上述专业分析的基础上,根据收入弹性基准,生产率上升基准和产业关联度基准等地区主导产业的选择标准,遴选出合适的主导产业和潜在的主导产业,并为建立以主导产业为中心的完善的区域产业体系打好基础。三是确定区域经济的增长模式和发展方式。包括主导产业做强做大的途径与措施,建立以主导产业为核心的产业集群、产业合理的布局模式、区域开放模式以及管理协调的机制等。

我国四大区域发展板块充分体现了在科学发展观指导下区域协调发展的宏观战略意图,比较好地反映了我国区域经济发展的总体态势,体现了未来我国区域经济协调发展的基本格局。根据宏观区位条件、资源环境特点以及经济社会发展的水平和潜力,进一步明确了各宏观区域板块未来发展的方向、重点和模式。西部地区发展的方向是,建设成为我国能源原材料工业后备基地,争取按时实现全面建设小康社会的目标;重点是加强基础设施建设和生态环境保护,加快科技教育发展和人才开发,充分发挥资源优势,大力发展特色产业;模式是加快改革开放步伐,在国家大力扶持下继续增强自我发展能力。东北地区发展的方向是,再次成为我国最重要的装备工业基地之一;重点是发展现代农业,着力振兴装备制造业,促进资源枯竭型城市经济转型;模式是加快产业结构调整和国有企业改革改组改造,在改革开放中实现振兴。中部地区发展的方向是,实现中部经济崛起;重点是抓好粮食主产区建设,发展有比较优势的能源和制造业,加强基础设施建设,加快建立现代市场体系;模式是发挥承东启西的区位优势,抢占内需市场。东部地区发展的方向是,增强国际竞争力和可持续发展能力,率先实现现代化;重点是加快实现结构优化升级和增长方式转变;模式是努力提高自主创新能力,发展外向型经济。

应该指出的是,区域经济体系是多层次的。对一个人口众多、国土辽阔的大国而言,一般可分四个层次:一是宏观区域层次,揭示一个大国区域经济的宏观态势和特点,如美国将全国划分为三大区,我国有“三大地带”和“四大区域板块”;二是综合经济区层次,目的是统一规划和建设大型跨区域性基础设施项目,为区域经济一体化创造必要的硬件条件,如美国的八大综合经济区,我国“九五”时期划分的七大综合经济区;三是标准经济区(或主体功能区)层次,目的在于建立合理的区域分工与合作关系,以形成各具特色的区域经济体系,美国划分了179个标准经济区,我国已提出建立四类主体功能区的构想;四是城镇群区域层次,目的在于建立生产与生活一体化的基本区域经济空间,实现城乡一体化,统筹城乡发展,美国划分了361个大都市统计区和573个小都市统计区。目前,我国区域经济体系建设尚不完善,今后,应该在四大宏观区域板块的基础上,根据四类主体功能区的构想,进一步建立和完善次一级区域经济体系。

(二)六大经济合作轴线

区域分工的专业化效益需要空间市场一体化的体制安排来实现。区域各具特色的区域经济分工,需要区域之间的有效合作才能建立起来。区域合作需要具有良好的基础设施硬件,一般而言,区域合作主要是沿连接各区域之间的交通通道建立起来的,因此,大容量的交通通道就成为联结区域之间的经济合作轴线。总体上看;我国区域经济已形成“两纵四横”六大合作轴线:

一是沿海合作轴线。这是我国地区经济最发达的地区,已经基本形成了一些经济合作区,如环渤海湾地区(包括京津唐地区、辽中南城镇密集地区以及山东胶东城镇密集地区)、长江三角洲地区、珠江三角洲区、闽东南三角区等。今后有必要加紧筹划和建设沿海大铁路,使该轴线进一步发挥整体优势,参与国际竞争。

二是京广线(京九线)—京哈线合作轴线。该线几乎覆盖了我国整个中部地区,同时也连接了环渤海地区与珠江三角洲地区,是我国承东启西、南北交汇的重要枢纽地区。

三是京包—包兰线合作轴线。该线将环渤海地区与西部最北面的一级开发带——呼包银经济带(包括宁夏沿黄地区、内蒙古河套地区、鄂尔多斯高原等)连接起来,将形成我国一条重要的经济合作轴线。

四是陇海兰新线合作轴线。该线将徐州—连云港—日照沿黄海三角形地带与中部的中原城镇群和山西煤炭化工基地,以及与西部第二条一级开发带——西陇海兰新经济带(包括陕西关中地区、甘肃兰州白银经济区、新疆天山北坡经济区及库尔勒地区等)连接起来,形成又一条经济合作轴线。

五是长江沿线合作轴线。该线将长江三角洲与中部的武汉城镇群和长株潭城镇群,以及与西部第三条一级开发带——西陇海兰新经济带[包括成渝地区、攀(枝花)成(都)绵(阳)地区、长江三峡地区等]连接起来,形成又一条经济合作轴线。

六是珠江沿线合作轴线。该线将珠江三角洲与西部第四条一级开发区——南(宁)贵(阳)昆(明)经济区[包括广西南(宁)北(海)钦(州)防(城)地区、贵州贵阳附近地区、云南昆明附近地区等]连接起来,形成又一条经济合作轴线。

以上各经济合作轴线是有交叉的,也是多向的和多领域的,如泛珠三角合作,兼顾了沿海、沿京九线和沿珠江等三个方向的合作;再比如,中部地区的武汉,既是长江沿线上的合作者,又是京广线(京九线)—京哈线上的合作成员;等等。这些合作轴线交织在一起,共同构成了我国区域经济的网络框架,形成了全国经济一盘棋的整体格局。

(三)三大政策措施

1、建立区域人口流动与经济发展双调控机制。

以人为本的科学发展观和全面建设小康社会,一方面要求提高区域竞争力,努力缩小与发达国家的差距,另一方面也要求国内区域间协调发展,缩小国内地区之间发展上的差距。实践证明,要同时缩小这两个差距,唯一的办法就是按照健全市场机制和合作机制的要求,建立区域人口流动与经济发展双调控机制。同时调节“分子”和“分母”,允许包括人口在内的经济要素在空间上完全自由地流动,做到经济相对发达的地区在集聚经济资源的同时,也能吸收更多的劳动力和人口,这样才能即提高区域竞争力,又能促进区域经济协调发展,实现“两个差距”同时兼顾的目的。

有人担心,我国沿海相对发达地区人口已经饱和了,无法再吸纳更多的人口。事实上,与世界发达国家许多人口和经济密集地区相比,这些地区尚有很大的进一步聚集经济要素和更多人口的空间。总之,建立区域人口流动与经济发展双调控机制,让沿海发达地区在率先实现现代化目标的同时,进一步吸收和容纳更多的人口,逐步做到人口与经济在空间分布上的一致,是实现我国区域均衡发展的唯一途径。

2、建立主体功能区体系。

“十一五”建议提出,各地区要根据资源环境的承载能力和发展潜力,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求,明确不同区域的功能定位,并制定相应的政策和评价指标,逐步形成各具特色的区域发展格局,这是“十一五”区域经济协调发展总体部署中的一个亮点。

根据前面的分析,主体功能区相当于一个完整的四层次区域经济体系的第三个层次,也是最为重要的层次,其作用和意义可概括为以下几方面:通过不同区域的功能定位,有利于统筹协调人口、资源环境与经济的发展;通过明确不同土地资源对经济功能、社会功能以及生态功能的适应性,有利于协调经济与社会发展;通过发挥比较优势、深化区域分工,有利于协调地区产业的发展;通过相配套的评价、干预和扶持政策,有利于调控地区收入差距。

3、建立符合市场经济条件下的新的地区差距调控政策体系。

配合功能区划分,按照健全互助机制和扶持机制的要求,制定和实施新的地区差距调控政策:一是建立区域经济协调发展的内在“稳压器”,创建相对公平的区域竞争平台。改革税收体制,在统一税制的前提下,进一步完善分税制,建立主要税种的累进税制,建立地区间发展条件上的大体一致的竞争环境。二是与完善分税制和改进累进税制相结合,进一步加大财政性地区转移支付制度的建设,建立明确的地区财政支出平衡机制,保证公共服务水平的均衡化。三是以贫困地区(过疏地区)、老工业基地(过密地区)、矿业城市地区、粮食主产区等问题地区为重点,制定区域投资优惠政策。

来源: 《城市经济、区域经济》,2006年第9期