智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网

王力为:深化产业政策之辩

作者: 王力为,财新网记者 发布日期:2016-11-29
  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

很少有问题似产业政策这般冲击着中国经济学界和关心公共政策人士的敏感神经。

日前,北大教授林毅夫和张维迎就产业政策问题展开面对面辩论,将近期关于产业政策的讨论引向高潮。两位学者勇于按照学术规范,展开公开论辩,这在国内学术界是少见的。通过辩论,双方确认了共识,所存分歧也得到更完整清晰的表达。所有这些,都有助于政府、学界和公共了解产业政策问题。

不过,在这样一个重大问题上的歧见毕竟不可能通过一场辩论便消除。著名经济学家吴敬琏就在上周末清华大学产业发展与环境治理研究中心(CIDEG)组织的另一场讨论中表达了这样的看法:应该讨论的不是要不要产业政策的问题。他认为,此轮讨论迄今并未在国内外早有的学术成果上求得深入。

考虑历史上、国际上已有的讨论,以及当前中国产业政策的施行和其所处环境,最需要讨论的恐怕也不是理论上的要什么样的产业政策的问题,而是产业政策要在中国发挥总体正面的效应,需要怎样的制度环境,以及如何谋得那样的环境条件。

中国特色的产业政策

在海外,产业政策的施行有成功,亦有失败,近年已更多向功能性产业政策转型。中国的产业政策自上世纪80年代引入至今,则更多照搬日本在“二战”后初期发挥了一定作用的选择性产业政策。

或许出乎不少人的预料,进入21世纪后,中国的产业政策施行不减反升。按照前国家经贸委副主任陈清泰的说法,涵盖了比从前更为广泛的行业,已经泛化为保增长和维系旧体制的工具。

产业政策的“中国特色”相当鲜明。在政策工具方面,除了此轮辩论中最常谈到的补贴和税收优惠,还有市场准入、投资审批、目录指导等手段。而目录指导往往又是企业及项目准入审批的基本依据。此外还有土地供应这一特有的“强效工具”。产业政策扶植的对象往往更容易获得廉价的土地,而这些土地往往又是比较好的贷款抵押品,这从而构成极为强悍的支持链条。

中国产业政策涉及的准入并不仅限于行业层面的企业准入,还包括企业层面的项目或产品准入。一个企业被允许进入一个行业后,其所生产的产品还要符合产品名录。于是,便有了已有出口的汽车企业一直没能进入国内产品名录的怪现象。

可以说,中国产业政策施行力度之大,已不是日本产业政策相对成功时期可比。这也与政府的强大程度有关。日本经过“二战”后的民主改革,政府力量已收到约束。日本政府想把乘用车产业打造成三个公司,本田反对,就没能推行。中国政府则能在汽车行业规定,并一直维持“三大三小”的行业格局;在钢铁行业调整规划中,规定以哪些企业为主体来组建大型钢铁集团;在电信行业,要求某个企业采用某套标准。

产业政策支持能力和手段过于强大,可以直接决定企业生死,这就让企业少了寻求自主创新发展的激励,更愿意依赖政府,腐败、寻租也更容易滋生。

因此,讨论在中国如何搞产业政策与在理论上讨论产业政策可不可为,或是讨论产业政策在其他国家的成效、教训是颇为不同的命题。环境变量对于政策效果的影响不容忽视。

关于什么样的产业政策可能成功的研究并不匮乏,大多能在国内外文献中找到,稀缺的是与中国现实相适应的知识。

深化产业政策之辩

考虑到政府在认知能力和激励机制上的固有缺陷,产业政策基本没有成功者,而且在中国,容易沦为披着外衣的计划经济,据此倡议不搞任何产业政策。这是张维迎教授的主要论点。

他的基本理据受到多数学者的支持,但是,也正如撰长文与林毅夫商榷的上海财经大学教授田国强所说,几乎很少人,包括他本人(田国强),都不会一概反对产业政策。

若从谏言的政治经济学角度来看,给定中国政府在许多领域力量过强,掌控巨量资源,谏言惟有矫枉过正,才可望达到促使政府尽量少做的效果。如果承认这样的逻辑和其价值,也就不应否认学者们所提建议的学术价值,尽管在当前现实中恐怕很难发挥预想的效果。

美联储前主席伯南克也曾有后一种类型的努力。今年初,各方对日本乃至欧洲采用“直升机撒钱”的财政货币化做法呼声很高,但是,央行家普遍反对,理由是没法保证当局和央行能适时收手。伯南克撰文详述如何做政治和执行上的机制设计,来帮助克服这一问题,保证“撒钱”适度。

不能因为怕产业政策失败而凡产业政策都一概反对,提出好的原则和建议能提高施行产业政策成功的概率。这大体是林毅夫教授的立场。

有些学者对他的基本立场持保留意见。林毅夫教授对财新表示,作为学者,应该说自己认为对的东西。至于政府存在路径依赖等政治经济问题,或不是学者可以改变、应该操心的。

不过,也应该看到,产业政策的失败并非偶然,原因有多层,包括政府权力没有制约,还存在政府与官员的代理问题。

而且,问题并不只在于中央及地方政府官员的政策理念、制定实践、路径依赖、腐败寻租,在一定程度上,也是整个社会全方位的问题。

国有主导的银行体系对此通常也非常积极。中央出一个政策,很多银行并不认真做尽职调查,只是看国家的产业目录放贷款。在中国当前的大环境下,不少市场主体也更愿意借产业政策谋利,寻求骗补、寻租,乃至以创新等理由为名绑架政府获利,而非寻求自主创新发展。

在这样的环境下,可以想像,即使产业政策的设计已达到过往在其他国家成功的标准,也有相关部门的全力支持,但是,到了具体落实中,一道道中间环节很可能仍然寻租丛生,逐步走样,终致效果不彰。这中间不只是官员、体制的惯性,也有业界、金融机构、个人的因素。

可以说,产业政策是对一个政府和社会综合能力的考验,尽管聚焦微观,但是亦受官员评价体系、央地关系等宏观问题影响。中国当前的环境,无疑很难让产业政策发挥其支持者所期待的作用。

因此,对于当下更有意义的论辩,是要让产业政策在中国发挥总体正面的效应,在中国需要怎样的制度等方面环境,需要做出哪些改变和努力来取得那些条件,官员、金融机构、业界,以及社会其他方面分别需要做哪些改变。

退一步说,若考虑政府不可能不做,或很难整体取消产业政策的现实情况,或许也值得讨论是否存在这样的可能,即在产业政策的某个子领域,通过对该领域政策施行链条上各环节的改进,让政策在该领域总体发挥积极效果。

从这个意义上说,这一轮产业政策之争虽然有助于人们理解产业政策这个政府与市场关系问题,但是,对于产业政策、乃至政府与市场关系如何具体改进,恐怕还有待来日深入探讨。在中国经济新旧动能转换的艰难时刻,这场争论更多反映的是学界和公众对政府与市场关系问题越来越发凸显的焦虑。

在所有需要厘清的环境因素中,最难的无疑是顶层设计的问题。这一问题没有解决,其余的讨论总还有很多体制性的问题。

一位政策研究人员就产业政策与经济调控的关系在CIDEG的研讨会上举例称,六个月前,发改委要求的是煤炭行业去产能;六个月后,煤炭价格翻了一倍,最近的会则要求保供应,“现在煤炭紧张了,发改委说的是既要去产能,又要保供应。”

经济管理方式不转变,产业政策的对象自然会相当痛苦。

来源:财新网,2016年11月21日,http://opinion.caixin.com/2016-11-21/101009585.html