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余斌、陈昌盛:我国收入分配改革的思路和政策建议

作者: 余斌,国务院发展研究中心办公厅主任;陈昌盛,国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长 发布日期:2011-03-22
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收入分配存在的主要问题

(一)劳动者报酬和居民收入占GDP比重偏低,且持续下降。

从国际比较看,我国劳动者报酬占GDP比重、居民收入占GDP比重都明显低于发达国家当前水平。在主要发达经济体中,劳动者报酬占GDP份额一般介于50%~57%之间,居民收入占GDP比重则介于65%~72%之间。与发展中大国相比,尽管我国劳动者报酬占GDP比重高于印度、阿根廷,但也只与巴西(41%)相当,且略低于南非(44%)和俄罗斯(45%),何况这些国家没有出现我国当前面临的持续下降问题。

(二)城乡、地区、行业和社会成员间收入差距仍在扩大。

(三)收入分配秩序不规范,寻租和投机现象比较突出。

深层次原因分析

我国当前收入分配领域出现的这些问题,并非改革开放的基本方向出了问题,根本性的原因还是在于改革不彻底、市场不健全、制度不完善和政府职能转变滞后等。

(一)初次分配领域的主要原因

1.市场体制不完善,存在明显的价格扭曲和主体扭曲

第一,基本要素价格扭曲。虽然我国劳动力价格整体便宜,但由于资源要素价格被人为压低,例如工业用地价格“零地价”,水价仅为发达国家的10%~15%,矿产资源税费很低,排污等环境收费很低,信贷利率和汇率也偏低,使得劳动力要素也必须长期保持低水平,否则就会发生资本对劳动的替代。

第二,市场主体扭曲,机会不均等,非公经济和中小企业发展不足,使社会就业不充分。

第三,国有经济占用大量社会剩余,但收益并不为广大居民分享。

第四,行业垄断和行政性垄断突出,行业间收入分配差距并非竞争力和人力资本差异的体现。

2.劳动力市场不健全,劳资关系尚未根本理顺

一是劳动力市场存在着一定的就业歧视;二是劳动力市场存在城乡分割、行业分割和地区分割的问题;三是协调劳资关系的有效机制缺失;四是劳动者权益保障制度不完善。

3.土地和资本市场化程度低,财产性收入增长缓慢

(二)二次分配领域的主要原因

1.政府职能转变滞后,公共服务供给不足

虽然经过近年持续加大投入,我国政府公共服务支出总体仍然不足。2008年,教育、医疗和社会保障三项公共服务支出占政府总支出的比重合计仅为37.7%,比人均GDP3000至6000美元国家的平均水平低16.3个百分点。

由于政府公共服务支出总体不足,迫使居民用自身的收入来支付快速增长的教育、医疗、社保等支出,不仅挤压了居民的其他消费,而且强化了居民的谨慎预期,降低了居民消费倾向。我国政府消费中公共服务消费的占比明显偏低,问题的症结正是政府职能转变滞后。

2.二次分配调节不力,逆向调节现象普遍

我国现行福利体系主要与正规就业或城市户口挂钩,转移性支付实际上是“重城市、轻农村”、“重中间、轻两端”,并未真正起到调节收入分配的作用。由于不同社会群体面对的是完全不同的收入再分配规则,低收入者所获得的转移性收入,反而比更高收入者获得的转移性收入还少,形成收入再分配中的“逆向转移”,使初始收入分配差距没有得到有效修正。

社会保障存在明显的城乡二元体制,即便是直接用于再分配的社会保障支出,也主要面向城镇居民,并未真正起到调节收入分配的作用。

3.税制结构不合理,增收功能强,收入调节作用弱

一是以间接税为主的税制结构,在调节居民收入差距方面的作用相对有限。我国现行税制的格局是以间接税为主体的,间接税比重过大,直接税比重较小。例如,2009年我国所得税占全部税收收入的26%,其中个人所得税只占全部税收收入的6.6%。除个人所得税、房产税和车船税外,目前我国在税收制度方面还缺少其他有利于调节个人收入的税种。

二是个人所得税存在制度缺陷。比如税制不科学、抵扣范围过窄、个人所得税分级层偏多、个体工商户的税负偏高等。由于个人所得税征管制度不健全,加上纳税人纳税意识不强,居民自行申报和自觉纳税行为尚不到位,税务部门对纳税人的真实收入无法进行有效监控,征管水平低下,无法对居民个人的应税所得全额征税,造成高收入者的实际税负低于名义税负,难以充分发挥个人所得税在调节收入分配方面的作用。

三是调节居民收入分配的税种设置不科学,调节手段单一。

4.尚未建立起有利于社会捐赠的制度环境和政策体系

未来我国收入分配改革的思路和原则

基本思路是:以保障和改善民生、维护稳定和促进和谐为根本出发点,坚持“完善市场经济体制”和“加快转变政府职能”两个根本性方向,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的基本分配制度,初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平,以“完善市场,转型政府,促进参与,补低、拓中、调高”为基本思路,努力提高劳动报酬在初次分配中的比重,提高居民收入在国民收入分配中的比重;创造条件增加居民财产性收入;健全扩大就业、增加劳动收入的发展环境和制度条件,提高人力资本参与率;规范分配秩序,加强税收对收入分配的调节作用,有效调节过高收入,努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势。让最广大的人民群众公平分享改革和经济发展的成果,调动和发挥全体人民的积极性和能动性,为实现民富国强和全面建成小康社会释放出强大的活力和动力。

基本原则是:1.把促进社会公平正义作为调整收入分配关系的立足点。2.把促进参与、增加就业作为提高居民收入的重要基础。3.把提高社会阶层流动性作为处理好收入分配关系的重要条件。4.把提高效率、促进机会平等和起点公平作为调整收入分配关系的重要途径。5.把保障和改善民生、扩大消费作为调整收入分配关系的落脚点。

相关政策建议

(一)不失时机地推进资源和要素价格改革,充分发挥价格机制在促进要素间合理分配的作用。重点理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源类产品价格关系,完善重要商品、服务、要素价格形成机制。健全土地、资本、劳动力、技术、信息等要素市场、完善市场法规和监管体制,规范市场秩序。进一步推进人民币汇率形成机制改革,适当放开汇率自由波动范围。加快利率市场化步伐,继续扩大商业银行贷款利率浮动范围,在最终放开存款利率上限之前,目前应加快放开贷款利率下限管制,引导银行改变利差型盈利模式,提高全社会资金运用效率。破除资本和劳动力要素价格之间的人为扭曲。

(二)完善最低工资制度,稳步推进工资集体协商机制。

(三)建立完善国有企业利益分配机制。

(四)有效增加财产性收入,完善财产权保护制度。

(五)强化税收对收入分配的调节作用。重点是推进个人所得税制度改革:加快推进综合与分类相结合的个人所得税改革,根据目前现实可行条件,尽可能将11类所得进行适当归并征收;拓宽抵扣范围,充分考虑家庭婚姻情况和实际负担水平,真正发挥收入分配调节作用;将起征点提高至2500元/月,并建立与物价水平(CPI)联动调节机制;减少级次,由目前9级征收调整为6级征收,并适当增大级距;征税标准对本国居民与外国人士要实现一致,确保税收公平;将个体工商户经营所得中非工资性收入部分,纳入企业所得税征收,或者参照企业所得税税率征收。与此同时,为了弥补个人所得税的不足,可考虑开征资本利得税和房产税,通过调节高收入者的财产性收入来达到调节收入差距的目的。在增税的同时考虑结构性减税,重点是适当降低间接税比例,主要通过扩展增值税实用范围,进一步向消费型增值税转变,切实降低服务业和中小企业税负水平等措施来实现。

(六)积极推动农民工市民化。继续将扩大农民非农就业放在突出位置,引导农民工有序外出就业。加大对职业教育和农民工技能培训投入力度,积极推行全国通用“培训券”制度,引入竞争性社会培训机制,大幅度提高技术熟练农民工比重,以技能促就业促增收。完善农民工市民化过程中土地权利实现机制,依法保护农民工土地承包权和宅基地用益物权,不能强行农民放弃。推行部分试点地区经验,在进一步确权基础上,为农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书,鼓励在自愿基础上实现土地承包经营权,不宜将农民是否放弃承包地和宅基地作为市民化的交换条件。加快户籍制度改革,逐步推进公民公共福利权利与户籍脱钩,基本公共服务体系要覆盖农民工,有序将农民工纳入城镇住房保障体系,使农民工公平享受城市福利体系,促进农民工全面融入城市。

(七)打破壁垒,公平准入,通过供给侧改革,激活需求潜力。针对中高收入群体边际消费倾向偏低,而对服务业和高端消费品需求不断增长的现实,必须打破现有利益格局制约,真正推倒社会资本和民营经济面前的“玻璃墙”,放宽市场准入,鼓励公平竞争,加快金融、医疗、教育、培训、咨询、文化等服务业的改革和发展。通过改善有效供给,缓解结构性供给不足矛盾,不仅会创造新的就业机会,增加低收入者的收入,也将激活中高收入群体的消费潜力。

(八)加快完善社会保障体系,建立健全社会安全网。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针,加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。实现新型农村社会养老保险制度全覆盖,完善实施城镇职工和居民养老保险制度,实现基础养老金全国统筹。推动机关事业单位养老保险制度改革。进一步做实养老保险个人账户,实现跨省可接续。扩大社会保障覆盖范围,逐步提高保障标准。发展企业年金和职业年金,发挥商业保险补充性作用。实现城乡社会救助全覆盖。加大廉租房建设,探索实施多种保障性住房的供给形式,完善基本住房保障制度。以“制度统一、标准有别、确保底线、自由流动、资金调剂”为原则,提高社保的统筹层次,逐步建立完善的保障体系。

(九)强力规范收入秩序,积极发挥“第三次分配”作用。进一步规范公务员及企事业单位工资制度。积极探索建立规范的公务人员财产申报和登记制度。坚决打击、取缔非法收入,规范灰色收入,逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。积极发展慈善事业,充分发挥其在调节收入差距中的重要作用,鼓励企业和富人捐资建立慈善性基金,按国际通行办法免除其捐款所得税,推进建立第三次分配体系。

来源:《中国经济时报》,2011年3月22日