一、引言

党的十八大以来，中国减贫事业取得举世瞩目的成就。随着2020年中国现行标准下绝对贫困的消除和全面建成小康社会目标的实现，2020年后缓解相对贫困将是中国扶贫开发工作的重点。而在绝对贫困向相对贫困转变过程中，贫困的内涵、标准、扶贫体系等都将发生较大改变。

目前国内对相对贫困问题的研究，基于理论探讨较多，形成了一些共识，但对于2020年后相对贫困标准的界定还存在争议，针对中国相对贫困规模的量化研究也很有限。2020年现行标准下实现全面脱贫后，如何划定新的贫困标准成为2020年后扶贫战略需要回答的首要问题（陈志钢等，2019）。只有确定新的贫困标准，才能回答“2020年后谁是贫困人口”的问题，进而才能为建立解决相对贫困长效机制提供可靠依据。本文基于国际相对贫困治理经验和国内相对贫困研究基础，结合中国实际情况，界定中国相对贫困标准，并以此测算全国及城乡相对贫困规模，以期为中国全面建成小康社会后的反贫困政策提供参考。

二、相对贫困标准界定的国际经验

相对贫困是高收入国家面临的主要贫困形式，但在中国扶贫工作中尚无官方的相对贫困界定标准。各类国际组织与高收入国家考虑国家贫困的具体特点，发展了一系列有借鉴意义的相对贫困界定标准。

（一）世界银行扩展贫困线类型

随着世界朝着消除极端贫困的方向前进，基本需求可能因国家而异，为此，世界银行2018年提出了社会贫困线（World bank，2018）。社会贫困线结合了反映极端贫困的绝对贫困线以及反映福利相对维度的收入（或消费）水平，表明不同国家、不同发展水平下满足个人基本需求需要付出不同的成本，它既反映了绝对贫困，也反映了共享繁荣的相对概念。越富裕的国家，社会贫困线水平就越高。相比于极端贫困线有意侧重最贫困的国家，社会贫困线则考虑国家的发展水平，同时能够反映增长成果分配的信息，可视作为弱相对贫困线。

（二）高收入经济体广泛采用收入比例法制定相对贫困线

欧盟和OECD等发达国家和地区，常用居民收入中位数比例作为相对贫困测量的标准，该比例一般在40%～60%。OECD的36个国家最新数据显示，相对贫困率与基尼系数的相关系数为0.84，二者存在高度的正相关。从国家操作层面来看，英国在1950年进入现代福利国家时代后，采用汤森的“相对剥夺”理论度量贫困，采用家庭收入中位数的60%作为官方贫困线，并区分了住房成本。日本则采用“生活水平相对均衡法”来测量贫困，具体标准是低收入家庭人均生活消费支出达到中等收入家庭的60%，但具体操作更加精细。

（三）少数高收入经济体基于基本需求设定贫困线，但具有相对贫困特点

美国是基于营养需求测算贫困门槛的典型发达国家。当前，美国公布两条贫困线：一条是由人口统计局发布的考虑家庭人口结构和家庭规模的贫困线，主要用于统计贫困人口数量；为方便操作，健康与人力服务部还发布仅考虑家庭规模的贫困指导线，主要用于项目管理。美国48个州的贫困指导线下，家庭成员每多1人，贫困线相应增加一个固定的值。美国贫困线在计算方法上属于绝对贫困范畴，但数值上维持在国民收入中位数的30%，贫困率从20世纪80年代以来基本稳定在15%左右，从而具有相对贫困线的属性（叶兴庆、殷浩栋，2019）。

三、研究方法与数据来源

（一）研究方法

长期以来，居民人均可支配收入指标是研究贫困问题最常用的收入指标。基于官方公布的城乡居民收入分组数据，国内外学术界在利用分组数据“还原”原始观察值方面做了大量探索。本文借鉴Shorrocks and Wan（2009）提出的一种将分组数据“还原”为原始观察值的改进方法，利用收入分组数据“还原”的原始观察数据。

（二）数据来源

本文使用城乡居民人均可支配收入指标来测算中国贫困，基础数据为2002～2019年城镇和农村居民家庭收入分组数据，数据来源于《中国统计年鉴》2003～2019年历年、CEIC数据库。

为分城乡讨论相对贫困率，在样本模拟过程中，按照常住人口城镇化率水平来设定城乡样本量，以保证每年的模拟数据中城乡人口比例与实际城乡人口分布一致。由于收入分组数据是以家庭为单位，而低收入组与高收入组家庭规模差别很大，本文考虑家庭人口规模重新调整分组人口占比，使结果更为准确，这也是以往研究（陈宗胜等，2013；汪晨等，2020）所忽略的。

为考察模拟数据的可靠性，本文基于收入分布模拟方法、利用分组数据“还原”的原始收入观察值测算了模拟收入分布的基尼系数。该基尼系数与国家统计局公布的基尼系数总体差距在6%以内，这表明，本文还原的收入分布与真实的收入分布有很高的拟合程度。

四、不同贫困标准下中国相对贫困规模测算

基于相对贫困标准界定的国际实践经验，本文借鉴当前运用最为广泛的世界银行社会贫困线与OECD国家收入比例法，并结合中国实际来设定贫困线并以此测算中国的相对贫困规模。

一是基于世界银行的社会贫困线测算相对贫困。同时，还还采用世界银行3.2美元与5.5美元的高标准测算中国绝对贫困作为补充。

二是借鉴OECD国家最常采用的收入比例法。一种是不区分城乡的“全国一条线”方式，统一界定相对贫困线；另一种是区分城镇和农村的“城乡两条线”方式，按城乡分别界定相对贫困线。按照居民人均可支配收入中位数的40%、50%与60%分别设置低、中、高三条贫困线。

（一）基于社会贫困线的中国相对贫困规模测算

社会贫困线标准下，2002～2019年，中国相对贫困发生率下降了20.3个百分点，贫困人口规模减少2.4亿多人（其中，农村减少2.4亿人，城镇减少72万人）。与此同时，世界银行高标准下的绝对贫困发生率也不断下降且下降幅度更大，3.2美元和5.5美元的贫困线标准下，中国贫困发生率分别下降了54.8个百分点和65.3个百分点，贫困人口规模分别减少7亿人（其中，农村减少5.4亿人，城镇减少1.6亿人）和8.2亿人（农村减少5.8亿人，城镇减少2.4亿人）。

贫困线的变动具体可分为三个阶段。①2002～2008年的中低收入阶段，社会贫困线<3.2美元的贫困线<5.5美元的贫困线，由于收入水平不断提高，社会贫困线提高幅度最大。②2009～2013年的中低收入阶段向中高收入阶段跨越，3.2美元贫困线<社会贫困线<5.5美元贫困线。在这个阶段，社会贫困线居于3.2美元与5.5美元贫困线之间。③2013～2019年的中高收入阶段，3.2美元贫困线<5.5美元贫困线<社会贫困线，社会贫困线成为中高收入阶段三条贫困线中水平最高的贫困线。社会贫困线随着收入水平的上升而不断提高，相应的社会贫困率下降难度更大，表现为社会贫困率下降幅度减小，下降速度放缓。

（二）基于收入比例法的中国相对贫困规模测算

收入比例法下中国相对贫困的测算包括“全国一条线”和“城乡两条线”两种方式。

1.“全国一条线”方式

“全国一条线”方式下，相对贫困线标准越高，贫困线的涨幅越大。全国相对贫困发生率在2002～2019年都较为稳定，在低、中、高三类标准下，分别保持在10.4%、15.3%和21.7%左右。在50%的中等标准下，中国贫困率普遍高于OECD中的高收入国家，整体的相对贫困率与OECD中的中高收入国家（如爱沙尼亚、智利等）接近，低于美国（17.8%）与韩国（17.4%），意味着以收入比例法衡量的相对贫困率基本符合当前中高收入阶段的经济水平。不同标准下，城乡贫困发生率的变动趋势基本一致，农村始终远高于城镇，绝大部分相对贫困人口都集中在农村。

2.“城乡两条线”方式

“城乡两条线”方式下相对贫困发生率变动趋势有如下特点：第一，在低标准下，农村贫困发生率高于城镇，但在中高标准下农村贫困发生率反而低于城镇，表明城镇低收入群体更多集中在40%～50%收入中位数之间与50%～60%收入中位数之间。第二，由低标准向高标准演进的过程中，2002～2019年城乡居民的相对贫困发生率的波动逐渐趋于平缓，到60%收入中位数的高标准时，城乡居民相对贫困率基本不再发生变化。第三，不同标准下，城乡贫困发生率差距的变动趋势不同，低标准下农村贫困发生率高于城镇并逐渐扩大，中标准下城镇贫困发生率高于农村并逐渐缩小，高标准下城镇贫困发生率高于农村，且差值基本不变。

五、中国相对贫困标准界定与规模分析

（一）中国相对贫困标准界定原则

理想的贫困线应该是城乡统一、全国统一的，但需要考虑中国的现实条件与国际经验，且达到理想的贫困线是一个动态、渐进的过程。这主要涉及相对贫困线度量方法、基数选择以及标准设置三个问题。

第一，针对相对贫困线的度量，建议城乡统一采用收入比例法。一是收入比例法是当前高收入国家采用最为广泛的方法，并且有长时间的经验积累可供借鉴，有利于相对贫困研究与实践的国际接轨及国际比较；二是当前社会贫困线水平更多地体现农村相对贫困，而在城镇内部差距仍然扩大的背景下，社会贫困线对城镇相对贫困的体现不及收入比例法充分；三是收入比例法对基数的选择和比例的选择都更为灵活，有利于长期相对贫困线的动态调整。

第二，针对相对贫困线实施，建议基数分城乡分别制定贫困线，这是“城乡两条线”含义之一。原因包括：①相对贫困具有典型的区域性和地方性特征，也暗含城乡差异（邢成举、李小云，2019）。②相对贫困意味着相对排斥与相对剥夺，分城乡的基准更能准确反映城乡居民的剥夺感。③从国际经验来看，城乡分割的贫困线到全国统一的贫困线需要一个过程。

第三，针对相对贫困线标准高低问题，建议分城乡设定比例，农村略高于城镇，这是“城乡两条线”含义之二。一方面，考虑扶助范围与扶助力度的平衡关系，应保障新的贫困线与前期绝对贫困线相衔接，避免造成大量新的贫困群体出现。另一方面，相对贫困线的界定要促进城乡逐步融合发展，引导城乡差距缩小。

（二）中国相对贫困规模分析

基于本文测度结果和上述相对贫困界定原则，本文建议采用城镇居民可支配收入中位数的40%界定城镇相对贫困线，采用农村居民可支配收入中位数的50%界定农村相对贫困线，该标准与OECD国家和欧盟国家的标准有一定差异，但符合中国当前实际。在该相对贫困标准下，城乡相对贫困线都有较大提升，但城镇相对贫困线提升幅度和上升趋势更加明显。2002～2019年，农村相对贫困线由988元上升到6445元，增加5457元，城镇相对贫困线由2314元上升到12950元，增加10636元。全国整体相对贫困率稳定在12%～14%之间，农村相对贫困发生率快速上升，自2002年的15.5%提高到2016年的22.9%，由于近年来大力实施精准扶贫，中国绝对贫困人口收入提升，农村相对贫困发生率在2016～2019年稳中略降，城镇相对贫困发生率在5.6%～9.5%之间波动。2019年，全国相对贫困发生率为12%，城乡相对贫困发生率分别为5.8%和21.5%；全国相对贫困人口规模约1.68亿，其中城乡相对贫困人口约分别为4921万与1.19亿。

相对贫困阶段面临农村贫困人口规模大、城镇贫困人口增幅大的双重挑战。受人口总量变动与城镇化进程的推进，城乡贫困人口规模与贫困率变动趋势不同。随着中国城镇化的推进，农业人口不断向城市流动，贫困从农村向城市转移的趋势逐渐加强，需要警惕城镇由此产生的新贫困。

六、启示与建议

第一，基于充分反映城乡贫困、同时基于城乡生活成本差异以及引导缩小城乡差距的考虑，现阶段城乡宜采用相同的界定方法，分基数与分水平界定国家层面的相对贫困线。采用上一年度城镇居民可支配收入中位数的40%界定为当年城镇贫困线，采用上一年度农村居民可支配收入中位数的50%界定为当年的农村贫困线。

第二，相对贫困线应该建立动态调整机制。体现在：一是在城乡融合水平提高、城镇相对贫困得到有效缓解后，逐步提高城镇贫困线水平至50%，提高国际可比性；二是各省份可在国家贫困线基础上，结合本地物价水平、收入差距适当提高相对贫困线标准。

第三，在相对贫困阶段，相应调整扶贫对象、扶贫目标与扶贫方式。相对贫困阶段面临更大规模的农村贫困人口以及快速增长的城镇贫困人口双重挑战，扶贫对象需由以农村贫困人口为主转向城乡统筹；扶贫目标由减少绝对贫困人口数量转向拓展相对贫困群体发展能力、缩小收入差距与阻断贫困代际传递；扶贫方式由集中攻坚作战转向常态化推进，提高脱贫的稳定性和可持续性。

来源：中国农村经济中国农村观察公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/pSMK9s1w_JWRG8Hnji36bw 发表时间：2021年2月19日