近期，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），对土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的市场化配置改革作出了系统部署，成为我国经济体制改革向纵深推进的重要标志。《意见》把推进土地要素市场化配置放在显著位置，一方面凸显了土地制度改革的重要性，表明新时期我国经济增长的动力虽然发生了显著变化，但土地要素的基础性作用仍然不可替代，土地制度改革的红利空间依然很大；另一方面反映出土地制度改革的艰巨性和复杂性，改革探索不断深化，但仍须进一步加大改革力度、全面推进土地要素的市场化配置，才能适应经济社会进一步发展的需要。
土地要素市场化配置是一项兼具重要性、复杂性和紧迫性的重大土地制度改革
改革开放 40 年来，土地制度改革一直领经济体制改革之先。从农村集体土地承包经营到城镇国有土地有偿使用，再到农村土地征收、集体建设用地入市和宅基地制度改革的“三块地”改革试点、土地产权制度改革，以市场化配置为基本取向的土地制度改革不断深化，有力推动了农业农村发展、新型城镇化和城乡融合发展，释放了巨大的制度红利。但是，随着改革逐步进入“深水区”，各种深层次矛盾不断凸显，一些体制性障碍更具挑战，日益增大的困难和风险也在一定程度上迟滞了改革进程。即以改革的重要目标——建立城乡统一的建设用地市场而言，党的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》都明确要求，建立城乡统一的建设用地市场。此次中央和国务院出台的《意见》，仍把“建立健全城乡统一的建设用地市场”作为推进土地要素市场化配置的首要任务，足见中央对这一问题的高度重视。
土地制度作为国家基础性制度，事关国计民生，影响各行各业，改革不可能一蹴而就，也不可能一帆风顺。改革越深入，矛盾和风险就越多，涉及效率与公平、经济与民生、发展与稳定、放活与管好等种种关系就越复杂，对治理体系和治理能力的考验也越严峻。同时，也应该看到，土地制度改革尽管取得了重要进展，但改革之途远未终结，决不能放慢改革步伐甚至裹足不前。总的来看：一是发展有需求。应对国内经济持续下行，对冲新冠肺炎疫情影响，必须采取更有力举措稳增长、惠民生，土地作为生产经营活动的基本物质载体，特别是实体经济发展不可或缺的基本生产资料，需要通过改革畅通流动渠道，强化供给保障。二是创新有空间。与价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平的要素市场化改革总要求相比，土地要素市场化配置改革远未完成，突出表现在土地有偿使用覆盖面不足、产业用地结构低级化、城乡土地二元化严重、区域土地配置效率低下等，亟待通过改革提升土地支撑能力，激发社会创造力和市场活力。三是改革待落地。《意见》推出的有关土地制度改革举措，面临的主要任务是推动落实，使已有改革成果转化为现实生产力。改革面临的矛盾和风险越大，通过改革化解矛盾和风险所释放的潜能、所激发的创造力也会越大，这就是新时期改革的辩证法。当然，深化土地要素市场化配置改革，着力破除阻碍土地要素自由流动的体制机制障碍，不是要掀起没有实际需求的跟风式改革，也不是要倡导缺乏顶层设计的盲动式改革，要坚持用改革的思维和方法来推动改革。一要坚持底线思维，始终做到“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”。二要坚持系统思维，切实增强改革的整体性、系统性和协同性，推动土地制度改革同户籍制度、投资制度、财税制度等改革一同设计、协同行动，做好必要的社会风险、金融风险、环境影响等评价。四要建立容错纠错机制，在严格纪律红线、法律底线的同时，允许在改革探索中因先行先试、缺乏经验出现的失误错误，激发干部担当作为，及时纠正错误做法，保障改革有力有序推进。
土地要素市场化配置改革必须全方位推进
当前，应遵循市场决定、问题导向、分类施策、循序渐进的原则，全方位推进农村、城镇、产业、区域土地要素市场化配置改革。
深化农村土地制度改革。自 2015 年初开始的农村“三块地”改革试点，以建立城乡统一的建设用地市场为基本目标，经过 33 个县市试点近 5 年的努力，取得了重要进展，主要改革成果在 2019 年 8月新修改的《土地管理法》中已经吸收。当务之急，是加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，推动改革和修法成果尽快落地，这也是《意见》提出的主要任务。具体而言，土地征收制度改革接下来重点是建立公共利益征地规定、制定征地区片综合地价评定办法，保障农村土地征收制度改革成果全面推开，为集体土地入市创造必要条件。集体经营性建设用地入市改革接下来需要制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，建立公平合理的入市增值收益分配制度，同时，继续开展入市方式（就地入市、调整入市和整治入市）探索，强化入市主体建设（探索多个所有权主体联合或合作入市），深化入市用途改革（特别是商品住宅用途能否纳入入市范围），加强集体与国有土地统一市场监管等。宅基地制度改革仍有不少难题有待破解，包括宅基地有偿使用、有偿退出、流转范围、房地抵押、历史遗留问题处理，以及推动宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”等。
完善城镇国有土地使用制度。2002年明确经营性用地一律实行“招拍挂”出让后，进入制度落实和完善阶段。基础设施用地的有偿使用进展不大。在国家层面重启城镇土地使用制度改革，主要是近年来与农村“三块地”改革试点同步开展的城镇土地二级市场建设试点，并于 2019 年 7 月以国办名义出台了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》。在总结广东“三旧改造”经验的基础上，国家出台了城镇低效用地再开发政策，并将试点范围扩大到十多个省份。落实《意见》提出的鼓励盘活存量建设用地这一要求，必须综合运用多种手段特别是经济手段。一要扩大国有土地有偿使用范围，减少划拨土地，创造条件推动基础设施用地有偿使用；二要充分运用市场机制，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度，以税费杠杆推动土地资源结构调整和优化配置；三要以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用，着力培育建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，大力推广城镇低效用地再开发试点经验。
推进产业用地市场化配置。产业用地制度改革核心思想是深化土地供给侧结构性改革、推动高质量发展，政策导向是对各种所有制经济一视同仁、重点保障新产业新业态发展和民生服务设施建设需求，主要内容包括规定可按原地类管理的情形、明确优先安排用地计划指标的情形、确定新产业新业态的土地用途、细化多种方式供应国有土地使用权规定、明确企业转型涉及用地的管理措施、确定可使用集体建设用地的产业领域等。《意见》重申了上述要求，并首次提出“探索增加混合产业用地供给”，这与之前的相关政策要求相比，表述有所不同，值得高度关注。一般理解，“增加混合产业用地供给”，是将两种以上相关联的产业用地归为一宗地进行出让，也就是俗称的“捆绑”出让，这与“工业、科教用途兼容一定比例其他设施用途”和“规划多功能复合利用”的含义明显不同。“捆绑”出让方式一旦实施，无疑是土地出让方式的重大变革，市场空间很大。比如，企业可以选择将某种市场前景长期看好但短期投入很大的产业，与短期赢利丰厚的传统产业，以“捆绑”的方式申请土地出让供应。这种方式的最大好处，是解决了产业起步阶段投入巨大与赢利不足的矛盾，支持项目尽快落地，必然会受到市场的热烈反应，但如何防止国有土地资产流失，尚需制定相应的监管措施。
建立区域土地要素配置机制。土地面积固定、位置不可移动，但可以通过优化配置和集约开发，提高土地产出效益、综合功能和承载能力，因此，建立合理的区域土地要素配置机制十分重要。我国幅员辽阔，资源、环境与人口、产业空间错位现象突出，应在战略层面上加强区域统筹，优化国土空间开发保护格局，这是国土空间规划的重要任务。按照《意见》要求，改革土地利用计划管理，一是纵向上调整中央与地方的计划管理关系，建立中央政府管总量、省级政府管分配的建设用地计划指标编制执行体制；二是时间上调整建设用地指标的考核周期，由一年一考核改为三年滚动考核；三是建立省域间土地要素交换机制，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，在省域间建立起土地资源和资金要素有序流动、平等交换的重要载体。增减挂钩节余指标跨省域调剂和跨省域补充耕地国家统筹这两项跨省域指标交易做法需要拓展和深化，使之成为普遍适用的制度供给，预期可以提供巨大的交易空间，是区域土地要素配置制度的重大变革。
土地要素市场化配置改革需要提供有力保障
重构国土空间规划体系。规划是市场经济体制下政府的基本职能，是更好发挥政府作用的关键手段。现阶段的首要任务，是建立完善国土空间规划体系。一方面，要围绕市场失灵和市场缺位所造成的资源粗放利用、生态环境破坏、空间发展失衡、公共空间不足等问题，统筹空间开发，优化空间格局，维护空间公平，促进可持续发展；另一方面，要尊重自然规律和市场经济规律，改进规划方法，增加规划弹性，为资源市场化配置创造条件。注意处理好空间规划与发展规划、国家规划与地方规划、总体规划与专项规划详细规划的关系，形成统一、协调、高效的国土空间政策体系，保证规划政策的有效传导。结合规划体系建设，在规划观念、规划模式、规划方法、规划实施等方面进行全方位、重构性变革，推进科学规划、依法规划和民主规划。
夯实土地产权制度基础。产权制度是市场经济的基石，经济主体土地财产权利的有效保障是推进土地要素市场化配置的必然要求。现代所有权制度发展变化的一个重要趋势，就是由过去单纯注重确认财产归属，转向更加重视财产的流转和利用。从我国改革开放以来土地产权制度的变迁来看，无论城镇国有土地的“两权分离”，还是农村集体土地的“三权分置”，出发点和落脚点都是重建城乡土地产权制度，创设土地用益物权制度。用益物权的创制，可以有效解决稀缺资源所有与利用的矛盾，促进土地充分利用；有力推动稀缺资源的优化配置，提高土地利用效益；统筹平衡资源开发的利益分配，保障社会公平正义。要在加强不动产统一登记和农村宅基地“房地一体”登记的同时，把完善城乡土地用益物权制度放到更加重要的位置，理顺所有者和代理人关系，丰富用益物权权能，平等保护国家、集体和公民土地财产权，形成良好社会预期，增强创业创新动力，促进经济持续健康发展。
营造良好土地法治环境。改革与法治是“破” 与“立”的统一，法治的完善需要改革实践提供客观支持，改革的成功则需要法治系统提供基础保障。推进土地要素市场化配置，涉及政府职能重新界定、市场主体利益关系整合和产业城乡区域用地结构调整，增强法治思维、加强法治建设是改革顺利推进的前提和关键。在加快制定国土空间开发保护法、国土空间规划法、不动产登记法和修订完善土地管理法实施条例等法规规章的同时，要全面加强土地执法和司法工作。抓住国家土地督察入法的契机，加强土地督察执法，严肃查处重大违法案件。探索建立土地行政执法与行政检察衔接平台，实现信息共享、案情通报、案件移送，推动依法行政、严格执法。建立健全协商调解、司法仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等衔接协调的纠纷解决机制，积极化解各种利益矛盾和产权争端，为推进土地要素市场化配置奠定坚实的社会基础。
来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/7CoZMXYSPIxbkeft37cdZw 发表时间：2020年5月11日
