划拨土地使用权补办出让手续是土地管理的一项行政审批事项，与群众利益密切相关，其核心问题是地价评估。当前，《协议出让国有土地使用权规范》《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》等文件，分别对划拨土地使用权办出让在改变土地使用条件和不改变使用条件下补缴出让金核定方法、划拨国有建设用地使用权评估的技术方法规范做出了明确规定。
补办出让评估存在的问题
尽管国家对划拨土地使用权补办出让的地价评估做了政策规定，但实际操作中仍存在不少问题。
评估技术路线认知不清。根据上述政策文件，划拨土地使用权补办出让评估时，评估技术报告应同时体现出让土地使用权价格和划拨土地使用权价格，再求取两种价格的差额，但实际操作中并不符合技术规范要求。《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992）规定：“划拨土地使用权补交出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取。”大部分地区据此以出让评估价格为基准，制定了25%～55%的出让金补缴标准比例。基于地方政策规定，各地在对划拨土地使用权补办出让评估时只评估出让土地使用权价格，然后直接乘以地方规定的出让金缴纳比例作为评估结果，错把出让金缴纳规定作为价格评估的技术路线。
评估技术规范实际执行难度较大。《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》明确要求，划拨地价评估应至少选用市场比较法、基准地价系数修正法、成本逼近法、收益还原法、剩余法等方法中的两种。从理论上讲，这几种方法均是可行的，但政策未对方法的具体运用、相关参数选取做出明确规定，实际操作中存在较大难度。
划拨土地使用权评估价格与出让土地使用权价格倒挂。划拨土地使用权流转受到严格限制，其权利的构成要素弱于出让土地使用权，二者使用权权能的差异导致出让土地使用权价值要远高于划拨土地使用权价值。但在估价实践中，利用成本逼近法评估时，位于城市建成区的工业用地由于较高的土地拆迁补偿费用导致区域内土地平均取得成本较高，加之目前工业用地出让市场价格多为政策指导价，往往出现评估出的划拨土地使用权价格高于出让土地使用权价格现象。
增值收益的归属争议较大。划拨土地使用权评估技术规范中明确，可用成本逼近法来核定划拨土地使用权价格，但未明确价格构成中是否包含土地增值收益项。这意味着默认土地增值收益全部归政府所有，导致评估出的土地价格不能反映资本对土地增值的贡献和土地使用者应有的权益。
划拨土地使用权的价格构成
土地取得成本。划拨土地使用权的取得分无偿和有偿两种方式。有偿取得即按照地块权属性质、位置的划分，土地使用者需要支付一定的土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、拆迁补偿安置费、基础设施配套建设费及相关税费费用。无偿取得即将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为，但这种“无偿”并非完全免费取得，土地使用者仍须支付少量的费用，只是数额相对于有偿使用和有偿出让而言较小。
土地开发成本。土地使用者在取得土地之后，为了满足生产需要投入资金进行基础设施配套建设，使土地具备开发建设的条件和要求。
利息与利润。在土地取得和开发过程中必然要考虑所支付资金的时间价值，因此，划拨土地使用权价格应包含整个开发周期资金产生的利息。投资利润是土地作为生产要素以固定资产方式投入发挥效用，可通过调查区域内同行业投资收益实际情况确定利润率。
部分土地增值收益。土地增值收益主要来自于国家贡献和土地使用者贡献。国家对土地增值的贡献主要体现在：社会经济发展和人口增加导致土地利用效率提高，土地供求关系变化引致土地价格上涨；政策法规的变化或使用条件改变带来的土地增值。土地使用者贡献的增值主要体现在对土地的直接投资。划拨土地使用权补办出让手续的实质是补缴国家对土地增值的贡献部分，而保留土地使用者的贡献部分。因此，成本逼近法评估地价时应将土地使用者自身对土地取得、开发以及追加的再开发投入所产生的增值收益纳入成本。
补办出让评估的技术探讨
土地增值收益测算。划拨土地使用权评估无论是使用成本逼近法还是剩余法，都需要计算土地增值收益。通过测算地块所在周边区域、相同用途的平均土地增值收益率，进而求取具体宗地的土地增值收益。成本逼近法计算的是土地使用者对土地增值收益的贡献部分，剩余法计算的是国家对土地增值收益的贡献部分。其中：
土地使用者对土地增值收益贡献=平均土地增值收益率×待估宗地土地增值收益
国家对土地增值收益贡献部分=土地增值收益-土地使用者对土地增值收益贡献
划拨土地的政府收益剥离。运用收益还原法评估划拨土地使用权价格，基本思路是以估价时点为基准日，调查与待估对象同一用途且处于同一供需圈的房地产租赁客观收益，从总收益中扣除总费用、房屋纯收益和划拨土地政府收益。关系式表达为：
划拨土地收益=出让土地收益－划拨土地年租制土地租金标准
划拨土地使用价格=（房地总收益-总费用-房屋纯收益-划拨土地上缴国家的年租金）÷土地还原率
租金作为国家权益在土地收益上的体现，是确定划拨土地补交出让金的关键，也是当前评估的难点。对于已经确定了划拨土地使用权每年缴纳年租金标准的地区，收益还原法运用简单易行。而对于尚未制定年租金标准的地区，可运用间接测算法和直接调查法。
土地取得费的选取。划拨土地使用权为工业用地且位于城市建成区内的，由于区域平均取得成本较高，加之当前大部分地区工业出让价格为政府控制价，导致土地取得成本高于出让土地使用权价格。有些地区在评估时采取异地置换的思路，选取城市建成区外条件相似的地块进行评估，通过系数修正得到待估对象的价格。但笔者认为，这种思路不尽合理,可分类施策：方法一，在评估技术路线上，划拨土地使用权评估须采用两种方法，最终按照两种方法评估出的价格加权平均值得到评估价格，权重系数选取时可参考当前市场情况；方法二，资料调查时可通过调查土地二级市场工业用地转让案例作为参考，评估地块在非政府控制情况下的客观价值。
相关建议
完善报告备案审查制度。2009年原国土资源部办公厅下发了《关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》，明确要求企业改制上报备案的土地估价报告必须同时包含划拨土地使用权价格和出让土地使用权价格，只上报一种评估价格的，不再受理，不予备案。但该通知却未对其他形式的划拨补办出让备案做严格要求，致使价格评估技术路线不规范的问题长期存在。建议尽快出台相关规定，建立严格的报告备案审查制度，提高地方政府和评估机构的评估规范意识。
多方探讨合作完善评估技术细节。划拨土地使用权评估的诸多技术细节尚未成熟，出让评估待估宗地往往是已经开发完成的地块，土地利用结构、权属状况更为复杂，进一步增加了现实评估的难度。这些问题的解决需要地方政府与各级土地评估协会、机构、企业通力合作，深化对划拨土地使用权评估的研究与探讨，尽快破解技术难点和重点问题，提出切合实际、可操作性强、兼顾土地所有者与使用者双方利益的操作方法。
来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/qcvi5_cOqq2N-O-8NajJag 发表时间：2020年5月7日
