1 引言

中国经济正步入转型发展的关键阶段，正经历动力转换、效率换挡与质量变革的阵痛，城乡转型发展背景下中国乡村也迈入了发展转型的关口。乡村以其多功能价值与发展潜力可望成为未来中国社会经济转型升级的重要驱动。因而，破解乡村发展困境与实现乡村发展转型被赋予了更为迫切的时代意义。土地不仅是城乡发展的核心要素，也是人类社会经济活动的空间载体。乡村发展转型中的问题也会在土地利用上得以反应，可以通过土地整治加以缓解优化。那么乡村发展转型过程中土地整治扮演着何种角色，二者之间有何内在关联？如何通过土地整治渠道破解乡村发展转型中的种种问题？如何解构土地整治对乡村发展转型的作用机制与实现路径？对于此类问题，亟需开展深入系统的研究，为中国乡村发展转型提供科技支撑与决策参考。

2 乡村发展转型与土地整治的内涵

2.1 乡村发展转型的内涵与特征

乡村是城市的相对概念，是一个具有多重意义的、混合的或网络化空间。乡村发展转型与乡村转型发展的侧重点有所不同。乡村转型发展更侧重发展内容与发展水平的变化，而乡村发展转型更多表现为发展形态与范式的转变，乡村发展转型通过乡村转型发展得以体现。乡村发展转型可以理解为：在乡村发展内核系统与外缘系统交互作用下，乡村发展要素、乡村发展结构以及乡村发展功能呈现长期性、稳定性质变，乡村发展范式逐渐由生产性乡村向多功能乡村与全球化乡村过渡、演变的过程（图1）。中国乡村发展转型通过要素整合、结构重组、功能优化的多维路径，从要素流通机制、要素发展效率、驱动要素转变等实现乡村要素转型，从空间结构、经济结构（种植结构、产业结构、生计结构等）、社会结构等方面实现乡村结构转型，进而从生产功能乡村向多功能乡村与全球化乡村的发展转型。乡村振兴战略20字方针是乡村发展的目标与结果，而乡村发展转型既是乡村振兴的实现路径也是乡村振兴的结果。乡村发展转型具有多维度、综合性与动态性特征。

（图略）

2.2 土地整治概念与功能拓展

土地整治是为应对乡村发展要素流失衰退、土地资源污损与低效利用、“三生”空间无序紊乱等问题，综合运用规划设计、工程技术等手段，通过对乡村“山水林田湖草”的综合治理，调试乡村人地关系，满足乡村内生发展需求，最终实现人与自然可持续发展的活动。中国土地整治大致经过了补充耕地、基本农田保护与建设、土地综合整治以及山水林田湖草综合治理4个发展阶段。土地整治功能也逐渐由单纯的增地增产向多功能转型，整治类型由传统的农用地整治、空废宅基地整治与工矿用地整治3大典型类型，向多类型治理转型。乡村振兴战略赋予了土地整治新的时代内涵，乡村发展转型与土地整治转型互馈互促。乡村发展转型进一步拓展了土地整治功能，使得新时代的土地整治具有了多功能特征。

（1）激活乡村发展要素。土地综合整治有效改善土地利用条件，优化土地利用格局，增强土地发展潜能，实现土地资源的优化配置与价值提升。土地整治以土地要素为核心带动，通过产业发展、城乡要素流动、人口迁移等渠道，激活其他乡村发展要素，助推农业农村现代化发展。

（2）重塑乡村产业形态。当前农村土地整治向“山水林田湖草”综合治理的转型，有利于改善农村生产条件，破解土地细碎化问题，加快农业机械化发展与新型经营主体的培育。并且多类型的土地整治活动具有综合性特征，通过杠杆效应带动相关产业发展与就业提升。

（3）联结城乡地域系统。土地整治以土地要素为纽带，加快城乡要素流动，实现城乡功能互补，联通城乡地域系统。其中土地要素的城乡空间置换为直接渠道，农民与农产品进城、资本与技术下乡、生态补偿等为间接渠道。

3 土地整治与乡村发展转型的互馈机理

土地整治与乡村发展转型互馈互促（图2）。土地整治是基于对乡村发展转型需求的响应，实现对乡村发展多维关系调整，创造乡村发展转型的条件，并驱动乡村发展转型进程。乡村发展转型是一个动态累积的发展过程，源源不断为土地整治提供需求驱动。土地整治的成效很大程度上取决于是否满足了乡村发展转型需求，是否契合了乡村发展转型阶段。

3.1 土地整治助推乡村发展转型的机制

为应对乡村发展转型需求，新时代的土地整治表现为对山水林田湖草的综合治理，由单一的土地工程向土地工程、基建工程、环境工程与生态工程“四位一体”综合整治转型。土地整治通过4大工程，实现对乡村资源—环境—生态的综合整治，实现要素—结构—功能转型（图2）。

（图略）

土地整治联动国家土地管理与城乡治理制度，实现土地要素的多维价值提升。土地整治以土地要素为带动，实现农业人口的合理配置与转移流动，当前农村土地整治向“山水林田湖草”综合治理的转型，很大程度上破解了土地破碎化难题，为农业规模化经营与新型经营主体进入创造了条件。土地整治带来的人地关系优化调整与生态补偿、项目进村等，也将有利于促进资本下乡进程。土地整治以土地要素为核心带动，联动激活乡村人口、资本、技术等发展要素，助推农业农村现代化进程与乡村发展转型。

农用地整治优化乡村生产空间，建设用地整治重构乡村生活空间，农村人居环境整治与生态修复治理重塑乡村生态空间。乡村三生空间优化为乡村产业发展、农民生计与乡村治理转型创造了条件。土地整治促进乡村生产生活条件改善，农地确权和宅基地制度改革深入开展，将加快乡村人口城市化与农业人口非农化进程。土地整治投入主体多为当地政府，将加强干群联系，推进乡村治理转型。中坚农民、新型经营主体、乡村能人与返乡精英都将夯实乡村治理基础，促进乡村治理水平提升。

土地整治促进乡村发展功能转型，乡村的就业吸纳功能转型，生产功能优化升级，生态功能提升强化，文化功能彰显增强。土地整治促进乡村经济社会转型发展，将从农耕文化、聚落空间、乡村人文等渠道留住“乡愁”，传承集体记忆与乡土文明，将进一步增强乡村的家园价值与人文意义。土地整治引致的乡村功能变化将深刻改变乡村地域系统的人地关系、居业关系与城乡关系。

土地整治通过要素—结构—功能路径实现了乡村人地关系的再调试，有利于乡村人与自然关系的再协调以及新型城乡关系的建立。土地整治联结城乡地域系统，乡村土地整治间接拓展了城市发展空间，为城市资本提供了创利机会，也为城市发展提供了新的动能与增长点。土地整治或直接或间接促进了城乡要素流动、城乡功能互补，实现了城乡地域系统的互促共赢，有利于城乡融合发展与城乡地域功能整体优化。

土地整治与乡村发展是一个全程耦合联动的系统工程。土地整治前接乡村发展需求，后端需要乡村产业、乡村治理等衔接配套。乡村人口流失严重，并且城镇化发展对乡村人口的引流效应将在相当长一段时期内持续存在，局部地区存在整治后土地无人耕种撂荒现象。这将耗散土地整治对乡村发展转型的助推成效。土地整治带来农业增产，但是基础设施建设类整治不完善，区域交通与冷链物流不匹配将导致“谷贱伤农”。可见，土地整治对乡村发展转型的负反馈根本原因在于土地整治对乡村发展转型的动态响应不足。

3.2 乡村发展转型驱动土地整治转型

中国乡村发展过程中面临的人减地增矛盾、土地污染与退化、耕地撂荒与低效利用等问题亟需通过发展转型来破解，土地整治则是乡村发展转型的重要基础。乡村发展转型既是土地整治的动力驱动，也将是土地整治的目标结果。乡村发展转型为土地整治提供了本底支撑。土地整治的开展需要基于乡村发展客观实际，包括自然条件、区位条件、资源条件、政策体系、居民意愿等。

乡村发展需求是土地整治的重要动力，乡村发展转型也驱动着土地整治转型。经济全球化与城乡一体化发展逐渐瓦解了传统乡村发展格局与治理秩序，乡土中国逐渐向城乡中国转型。当前中国乡村发展面临的是物质空间振兴与精神内核提升的综合转型需求。因而，土地整治也要实现从单一的项目化整治向国土空间综合整治转型，由局域的乡村土地整治向全域的城乡土地整治转型。新时代乡村发展转型驱动下的土地整治实现了拓深扩面、提质增效的转型发展。

4 乡村发展转型视角下土地整治的区域调控

中国乡村发展转型最显著特征是由农业生产乡村向多功能与全球化乡村转型，其中伴随着剧烈的动力变革与质量升级。3个不同地域类型的乡村在发展转型过程中需要破解的难题与实际发展需求均存在较大差异。乡村发展转型中的种种问题将会以空间冲突的形式在土地层面得以表征。因而，亟需基于地域类型特征及其空间冲突形式，面向乡村发展转型需求对土地整治进行区域调控（表1）。

（表略）

城市郊区乡村这一重要发展空间，是联结城乡地域系统的纽带。该类型乡村亟需通过健全城乡融合发展体制机制，促进城市“虹吸效应”向“溢出效应”转变，实现城乡要素的自由流通与等值交换，积极推进城乡公共服务均等化进程。城市郊区乡村土地整治根本方向要把握城市化与工业化扩散规律，确保土地利用契合城乡融合发展需求。土地整治需要对接国土空间规划，积极推进城郊土地熟化，对接城市空间拓展需求，适应城郊乡村向城市转型的发展需求。但是土地整治过程中也要考虑乡村未来发展空间需求，避免过快土地国有化发展。此外，城郊乡村的土地整治需要与土地制度改革联动发展，完善土地发展权能，确保土地增值收益为城郊乡村及其居民享有，增强城郊乡村的内生发展动能。

丘陵山区既是重要的农业生产空间也是核心生态空间。丘陵山区乡村发展转型首要任务在于破解自然条件约束，加大基础设施投入，加强与外界联系，改善生产生活条件。土地整治需要基于生产力及生产潜力布局，加大自然条件引致的边际土地的退耕力度，推进中低产田与残次林改造，缩小耕作半径，提升生产潜力，同时推进农村居民点的拆迁撤并与集中居住。丘陵山区应将土地整治与生态补偿机制有机结合，加大重点生态功能区转移支付力度，健全生态补偿资金投入机制，健全生态资源交易制度，保障丘陵山区乡村发展权益，实现区域功能互补。

平原农区是中国耕地保护与农业生产的核心区，也是人口稠密与人均资源禀赋缺乏区。平原农区乡村一方面要引导农业人口非农化迁移，另一方面要从增地向节地优地转型。政策制定者需要逐渐放松平原农区用地的政策性约束，优化粮食生产与进口结构，适当降低平原农区的产粮硬性指标要求，促进平原农区用地的多元化发展与农业生产结构的优化升级。加快土地整治实现地力恢复，推进农业机械化进程等都是重要举措。同时，补齐公共基础设施与公共服务设施短板，偿还民生领域的欠账也是平原农区乡村发展转型亟需推进的重要工作。平原农区耕地保护压力大，多元化发展需求受限，空间用途政策性约束严重。农业空间过度使用，使得要素空间冲突明显，特别是水土配置不合理。同时要发挥政策工具作用，在评估耕地潜力的基础上，推进高标准农田建设工程，在国土空间规划划定红线的同时为平原农区乡村的多元化发展留足空间。当前中国平原地区的宅基地闲置率达到11.9%，因而平原农区的空心村整治也是当前亟需快速推进的工作，是乡村三生空间优化与农业农村现代化发展的重要抓手。

5 结论与政策启示

本文系统剖析了新时代土地整治与乡村发展转型的概念内涵，构建了土地整治与乡村发展转型的概念框架，并对二者的互馈机制进行了系统研究，最后提出了乡村转型视角下的土地整治区域调控策略。研究主要结论如下：

（1）乡村发展转型是发展形态与范式的转变，表现为乡村发展要素—结构—功能呈现的长期性、稳定性质变。

（2）乡村发展转型与土地整治互促互馈，土地整治成效取决于是否契合了乡村发展转型需求。

（3）乡村发展转型为土地整治提供了本底支撑，是土地整治的重要动力，也驱动着土地整治拓深扩面、提质增效转型。

（4）城市郊区、丘陵山区、平原农区不同地域类型乡村在发展转型过程中面临的发展难题与实际需求差异显著，并以空间冲突的形式在土地层面得以表征，有必要面向乡村发展转型需求对土地整治进行差异化区域调控。

新时代城乡发展转型背景下土地整治在实现“山水林田湖草”综合整治转型的基础上，需要在纵深发展方面做出更多的努力。

（1）土地整治的多制度整合协同发展。土地制度改革是助推土地可持续利用的重要方式。土地整治以项目形式落地，需要实现与耕地保护、土地征收、宅基地管理、集体经营性建设用地入市、农地确权、“增减挂钩”等多项土地管理制度的联动推进，实现土地整治成效落地乡村。通过多制度联动实现土地整治多主体参与的行动者网络的构建，提升土地整治成效。

（2）土地整治的人地预警机制建设。乡村发展转型集中体现为人地关系转型，特别是人对土地的依存程度转型。把握乡村人口变化趋势是土地整治科学转型的基础。同时要动态把握产业组织形式变化、农业技术发展、电子商务等对乡村人地关系的作用，进而对土地整治施加间接影响。

（3）土地整治需把握城乡融合发展趋势。城乡融合发展对城乡发展要素配置与功能布局产生了深刻影响。土地整治需要动态把握人口与土地要素的城乡耦合机制、城乡产业结构再升级与再迁移态势、城乡技术流动与资本流通方式、城乡功能互补结构与能效传递等，实现土地整治的科学决策与深化转型。

城乡转型发展与乡村发展转型趋势下乡村发展决策者需要警惕以土地整治为介体的资本下乡与新型经营主体的进入蚕食乡村本身就很薄弱的创利空间，实现零和博弈向双赢局面转化。需要重新审视土地整治的政策属性，创新以土地整治为途径参与乡村治理与发展的形式，增强土地整治对乡村发展转型的助推成效。

来源：微信公众号“中国土地科学”，https://mp.weixin.qq.com/s/CCUW6yEOjsF3qwxRQNOvPQ 发表时间：2020年7月3日