本报告写于2012年前后，但我们认为该报告对理解中国产业政策有所裨益，仍有一定时效性，因而将完整版本发表。尽管对以各种形式存在的中国产业政策这一复杂体系进行精确评估十分困难，但本报告分析认为，过去三十多年里，中国产业政策负面结果多于正面结果，很多时候难以达到目的和实现良好意愿。建议简化产业政策、强化社会性规制。

1980年代后期以来，产业政策在中国备受重视，政府出台大量产业政策，形成了庞大复杂、比较完整的产业政策体系，使中国成为世界上运用产业政策最多的国家之一。但由于产业政策时间上的阶段性、空间上的差异性、主体上的层次性、成效测度上的模糊性，使得如何看待及未来如何调整中国的产业政策，多年来一直存在较大争议。

概述：以结构政策和组织政策为主体的产业政策体系

产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策等构成中国产业政策体系。四个组成部分相互联系、相互交叉，其中产业结构政策和产业组织政策是主体。产业结构政策在产业政策体系中居于核心地位，产业组织政策为产业结构的调整与优化提供必要保障。本文主要分析产业结构政策和产业组织政策。

（一）产业结构政策

中国产业结构政策的目的是调整产业结构从而调整供给结构，进而协调需求结构与供给结构的矛盾。主要方法是，按照生产结构的发展规律确定各产业部门在经济社会发展中的地位和作用，协调生产结构内部关系。具体做法一般是根据国家的要素、产品和服务市场情况及发展趋势，结合经济发展要求，选择和确定一定时期的主导产业部门，带动国民经济各产业部门的发展。

在1980年代，当时中央政府尚无成形的重点产业或支柱产业计划，但许多地方政府都把家电产业作为当地支柱产业大力发展，这可以算是中国产业结构政策的前奏曲。1992年，党的十四大报告提出了中国1990年代产业发展的战略方针为“振兴机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业，使它们成为国民经济的支柱产业”。这是改革开放以来中国第一次宣示产业结构政策。1994年，为振兴汽车工业，中国出台了《汽车产业发展政策》，这是第一部正式、完整的产业政策，把汽车作为当时的支柱产业。在21世纪，房地产业得到重视，2003年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，第一次明确了房地产业的支柱产业地位。2010年，国务院颁布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确提出要重点培育和发展节能环保等七大战略性新兴产业，是典型的产业结构政策。

中国产业结构政策的另一个重点是淘汰落后产能和防范某些产业的重复建设。如1998年对供大于求的纺织业压锭1000万、限产等；2012年，针对钢铁、水泥等高耗能行业和风电、多晶硅等新兴产业出现重复建设倾向，中央政府及多个政府部门多次下发文件，要求“进一步加大落后生产能力淘汰力度”，希望通过淘汰落后产能、鼓励科技创新、推动企业兼并重组来实现产业升级和优化布局。

（二）产业组织政策

中国的产业组织政策主要是针对某一行业，调整其产业集中度、规定产业进入、规划产业布局等，旨在控制产业规模、调整企业间的竞争关系和提高产业技术水平。其目的是根据经济发展规律调整产业组织形式和结构，协调生产者之间的关系及组织结构、规模结构，以促进供给、适应需求。其主要内容是利用规模经济、组织适度竞争秩序、提高产业技术等，提高资源配置效率和产业效率，实现产业组织的高效化和合理化。2005年国务院颁布的《钢铁产业发展政策》以及2009年到2010年陆续出台的十大产业调整振兴规划是典型的产业组织政策。

产业结构政策和产业组织政策有时难以截然分开，而且还夹杂着一些产业布局政策和产业技术政策。从2004年5月到2006年5月的两年时间内，中央政府及其组成部门至少出台了107条产业政策，既有全局性、综合性的政策，如“十一五规划纲要”和“国家中长期科学和技术发展规划纲要”等；也有细致到如“关于暂免征收尿素产品增值税的通知”等文件，覆盖了服务、文化、煤炭、冶炼、制造、建材、电力、物流、建筑等几乎国民经济中所有大类行业。上表列出了中国改革开放以来的一些代表性产业政策。

中国产业政策的七种主要表现形式

相较于其他国家，中国产业政策体系复杂性的体现之一是其制定主体的多元化和表现形式的多样化。中国过去制定产业政策一般由中央政府综合经济管理部门牵头并协调，以各专业经济管理部门为主，地方政府、大型国企、行业协会等参与。随着经济体制和国家行政机构改革，各专业经济管理部门基本被撤销，地方政府和行业协会在制定产业政策中的影响越来越大，大型企业也更多地参与其中。也就是说，中央政府有产业政策，地方政府也会有自己的产业政策。有时，地方的产业政策与中央的产业政策并不一致，甚至还存在一定程度的冲突。即使在同一层级政府，不同政府部门也会试图强化本部门对产业政策的影响，部门之间也有可能出现不一致。这就极大地增加了中国产业政策的复杂性。而且，中国的产业政策并不仅仅限于中央政府或地方政府正式发布的法律或法令，而是有多种多样的表现形式，除政策文件以外，还有法令、条例、措施、规划、计划、纲要、指南、目录、管理办法和通知等形式。其中比较重要或比较有中国特色的是如下七种。

（一）中央政府发布的正式政策

国务院颁布的产业政策最为权威、也较为有力，一般是综合性的纲要文件或重要的单个部门政策，比较具体地体现了中央政府提升产业结构、优化产业布局等意图。与此相当甚至层级更高的产业政策表现方式还有法律和党的工作报告。这两种国家意志的体现有时也非常具体，对涉及到的产业产生巨大影响。如《邮政法》并不是一部专门的产业政策，但是由于其中规定“同城快递五十克以下、异地快递一百克以下由邮政专营”，这使民营快递公司失去大部分信件快递业务，实际上具有排斥竞争，特别是排斥民营企业竞争的作用，所以这部法律包含了产业组织政策的内容。党的十四大报告提出“调整和优化产业结构，高度重视农业，加快发展基础工业、基础设施和第三产业”；党的十七大报告提出“加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级”，随后出台的一些产业政策实际上是在这些大政方针确定的基调上的进一步细化、落实。

（二）中央部门发布的正式政策

一大批中央政府部门根据各自职责、权限发布相关政策，参与对产业调整与发展的管制。其中比较有力者如国家发改委、工信部等。

国家发改委定期发布的《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业指导目录》是一种综合性的产业政策，将产业划分为鼓励类、限制类、淘汰类，集中体现了产业结构优化升级和宏观调控的要求。此外，国家发改委还会针对某一行业部门发布具体的产业指导政策，如《钢铁产业发展政策》等。工信部制定、于2010年9月以国务院名义颁布的《关于促进企业兼并重组的意见》等，对相关产业组织结构影响较大。

需要注意的是，许多政府部门发布的产业政策，并不以专门的产业政策的形式出现，而是包含在一些综合性的文件之中。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》2005年颁布后，民航总局发布了《国内投资民用航空业规定（试行）》，鼓励民营资本进入航空业，这部包含了明显的促进民用航空业竞争的规定，属于典型的产业组织政策，促进了当时的民营航空公司发展。银监会2007年1月发布的《村镇银行管理暂行规定》，也不是一部专门的产业政策，但由于其中明确“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，持股比例不得低于20％”，使一些资本面临一道可望而不可及的“玻璃门”障碍，实际上包含了产业组织政策的内容。

（三）地方政府和政府部门发布的正式政策

作为落实国家产业政策的执行者和地方产业发展的引导者，地方政府及其组成部门在中国产业政策体系处于第二层级，也是最为关键的承上启下环节。地方政府特别是省一级政府，拥有省级产业规划、财税政策等手段，又是地方大国企的出资人，在推动地方企业的整合重组、转型升级等方面既有能力、又有条件。如山东省政府于2007年颁发了《关于进一步加快钢铁工业结构调整的意见》，提出将济钢、莱钢组建为山东钢铁集团有限公司，通过兼并、重组、联合等方式，逐步将中小钢铁企业纳入大型钢铁集团，提高产业聚集度。2009年，山东省政府公布了《山东省钢铁工业调整振兴规划（2009—2011年）》，提出要将山东钢铁集团培育成为国内特大型钢铁企业集团，并培育3至5个专业化中型企业，同时要加速产业布局向沿海转移。2010年，山东省委通过了《关于制定山东省国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出“十二五”期间要提高钢铁产业集中度，做大山东钢铁集团，计划由山东钢铁集团重组日钢集团，使山东钢铁集团产能达到3800万吨，占全省钢铁产能总量的75％以上。山西省政府2009年发布文件推动本省煤炭行业重组，导致本省煤炭行业格局出现根本性改变。

（四）部门决议

政府部门就其职责范围之内的重要事务，经过会议讨论等一定程序形成决议。决议一般都要求所辖系统贯彻执行，具有较强的权威性和指导性，对所涉产业的发展影响最为直接。如2007年7月，民航总局宣布“到2010年前暂停受理设立新航空公司的申请”，并对设立新航空公司增加更加严格的审批条件。虽然其目的主要是为了抑制航空运输发展过快的趋势，但实质上阻碍了民营资本进入航空运输业，对航空运输业的竞争产生了抑制作用，实际上属于一种产业组织政策。

（五）会议决议

在中国，通过开会讨论、形成会议决议及时解决一些综合性、时效性强的重要问题已经制度化、常态化。比较重要和常见的是国务院、省政府的常务或全体会议等。2004年6月和2006年8月的国务院常务会议决议分别查处江苏铁本和内蒙古新丰电厂，对钢铁、电力两行业震动很大，影响了两行业的区域布局；再如2009年国务院第二次全体会议，提出要“加快制定和实施重点产业调整振兴规划”，促成了十大产业调整振兴规划的出台。落实国务院产业政策，在本省范围内推进某一行业结构调整、培育和发展战略性新兴产业、确定重点产业项目建设等是省政府常务会议的重要议题。由此形成的会议决议，非常直接地影响所辖区域内的产业结构与布局等。

（六）领导书面批示与口头指示

对一些具体事项，领导的意见常以书面批示或口头指示形式出现，与正式文件一起，构成中国行政机器最重要的日常吞吐，“批示、指示”由上而下，启发思考、警醒下级并必须认真贯彻执行，往往比正式文件更具执行力，在处理各种具体问题上往往具有“决定性”作用。

产业政策作为政府进行经济调节的重要手段，成为领导“批示、指示”较多的领域。这种中国式决策方式对中国的产业结构、产业组织、产业布局、产业技术等发挥了重要效力和影响。略举几个典型案例：1986年3月，邓小平对四位科学家题为“关于跟踪世界战略性高科技发展的建议”的联名信的批示，推动了“863计划”的实施，促进了生物、航天、信息、能源、新材料和海洋等产业的技术发展。2003年11月,国务院领导对“钢铁工业座谈会情况报告”的批示，促进了新中国成立以来第一个真正意义上的钢铁产业政策——《钢铁产业发展政策》的制定、通过和颁布，对中国钢铁产业布局和产业结构产生了深刻影响。2009年6月，山西省主要领导在省政府常务会议上指出“省委、省政府认真贯彻中央领导同志的指示精神，作出了实施煤炭资源整合和企业兼并重组的重大决策”，加快了该省推进煤炭资源整合和企业兼并重组的工作。

（七）专项检查和专项整顿

行业性的专项检查和专项整顿也是产业政策的中国特色表现形式之一。药品食品、酒店、旅游等是接受专项检查较多的行业，房地产、采矿、烟草等是专项整顿的重点行业。国家质检总局、国家食品药品监督管理总局、国家安监总局等是执行专项检查和专项整顿任务较多的政府部门。如由于乳制品行业问题频发，2010年11月国家质检总局决定“现行所有获得乳制品及婴幼儿配方乳粉生产许可的企业重新办理生产许可证。从2011年3月1日起，凡未重新获得生产许可的，依法停止生产相关产品”。这种行业性的专项检查和专项整顿，具有较强的针对性、时效性和震慑作用，往往导致行业的大震荡、大调整，乃至行业格局的重大变化。

来源：《中国经济时报》，2016年11月14日