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戴建华:坚持和完善党对立法工作的领导

作者: 戴建华,中共中央党校(国家行政学院)政治和法律部 发布日期:2020-07-13
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坚持全面依法治国,建设社会主义法治国家,保障社会公平正义和人民权利,是我国国家制度和国家治理体系具有的显著优势。全面依法治国必须坚持和实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,健全党领导全面依法治国的制度和工作机制。习近平总书记指出,“全面推进依法治国,必须坚持科学立法”。坚持和完善党对立法工作的领导,是健全党领导全面依法治国制度和工作机制的重要举措,对于推进法治中国建设具有重大战略意义。

一、党领导立法是立法工作的政治原则

习近平总书记指出,党委要高度重视法制建设,进一步改进和加强对立法工作的领导,适时提出立法建议,及时研究立法工作中重大问题。党领导立法工作,是党的执政权通过人民代表大会的立法权运行而得以实现的途径,是党领导人民制定宪法和法律的必然要求。加强党对立法工作的领导,是立法工作的政治原则,也是做好立法工作的根本保证。党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,通过人民代表大会制度,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行,使党的主张通过法定程序成为国家意志、形成法律,为党的长期执政提供规范化、常规化的法治保障。

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,是我国政治制度区别于资本主义国家政治制度的本质特征,集中体现了我国社会主义政治制度的优越性。坚持三者有机统一,最根本的是坚持党的领导,特别是坚持党中央集中统一领导。在坚持党的领导这个根本政治原则问题上,决不能有丝毫的含糊和动摇。作为国家立法机关的人民代表大会及其常务委员会,是党支持和保证人民当家作主、实行依法治国的制度载体,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,是我国国家治理体系和治理能力的有力支撑,集中体现了社会主义民主政治的特点和优势。

坚持正确的政治发展道路,是关系根本、关系全局的重大问题。坚持走中国特色社会主义政治发展道路,是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果。习近平总书记指出:“在政治制度模式上,我们就是要咬定青山不放松、任尔东西南北风。”我们说人民代表大会制度是个好制度,好就好在它能够保障党领导人民有效治理国家,能够把民主和集中有机统一起来,能够集中力量办大事,能够保证国家各项工作的制度化、法律化,能够保证党和国家事业的连续性、稳定性,能够凝聚各方面力量为实现既定目标不懈奋斗。各级人民代表大会是党领导下的政治机关,要始终坚持党的全面领导,坚决贯彻党中央和同级党委的决策部署,通过依法行使职权,保证在党的领导下依法治国、厉行法治,不断满足人民日益增长的美好生活的向往。通过人民代表大会制度,依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作,保证人民平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义,实现国家各项工作法治化。

二、党领导立法是实现党的主张和人民意愿相统一的根本保证

我们党始终代表中国最广大人民的根本利益,党没有自己的特殊利益,党的主张同人民的意志是高度统一的。坚持党的领导,实现党的主张,就是保证人民当家作主,就是维护人民根本利益。在我国,法是党的主张和人民意志相统一的体现,党的领导是中国特色社会主义法治之魂。习近平总书记指出:“要坚决摒弃立法就是管理老百姓的错误观念,坚决克服和防止部门利益法制化的倾向,牢固树立立法要维护人民根本利益、体现人民共同意志的思想,真正把社会主义法律大厦建立在人民权利的基础之上。”只有坚持党领导立法,党既领导人民制定宪法法律、执行宪法法律,党又自觉在宪法法律范围内活动,才能实现良法善治,不断推进依法治国。

法律是国家意志的体现。依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是我们党治国理政的基本方式。作为执政党,对立法过程进行领导和控制是理所当然的。人民是依法治国的主体和力量源泉,人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。全国人民代表大会是国家最高权力机关,与其常设机构——全国人大常委会共同行使国家立法权。党通过人民代表大会制度在立法过程中坚持群众路线,尽量吸纳社会多元诉求,使党的主张更好地体现人民意志,具有广泛的民意基础,并通过法定程序使其成为国家意志,从而有效保证人民实现当家作主。党的十九届四中全会指出:“坚持立党为公、执政为民,保持党同人民群众的血肉联系,把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中,巩固党执政的阶级基础,厚植党执政的群众基础,通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位,着力防范脱离群众的危险。”只有把党的主张与人民意愿很好地统一起来,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护,做到党领导立法、保证执法、带头守法,依法治国才有可靠的政治保证。

党领导立法的过程,就是使党的主张和人民意志相统一,上升为国家宪法和法律的过程。坚持和完善党对立法工作的领导,需要具备两方面的条件。一方面,需要党的强大组织能力,使以群众路线为主要方式的政治动员和政治整合达到预设效果,确保党的决策契合人民意愿。党的十八届四中全会强调:“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。”党经过人大组织和立法程序的控制,使党的意志和主张通过权力机关与立法过程转化为法律规范。另一方面,需要人大代表具有履行职责的能力,即具有从事立法工作的基本职业水准。要坚持人民主体地位,坚持和完善人民代表大会制度,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,更好发挥人大代表作用,从而不断提高立法质量,让立法真正能够反映党和人民意志,形成科学的、高质量的法律规范。

三、切实加强和改进党对立法工作的领导

加强党对立法工作的领导,就是要确保党集中人民意愿的主张能够通过国家立法机关、按照法律程序转变为国家意志,使之成为全社会一体遵循的行为规范和准则,从制度和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。

建立健全党领导立法的体制机制。要加强党对全面依法治国的统一领导,把立法放到“四个全面”战略布局中统筹谋划、统一部署,坚持党总揽全局、协调各方,支持人大、政府依法履行立法职责。建立党委领导、人大主导、政府依托、多方参与的立法工作格局,各司其职、各尽其责,调动一切积极力量,形成推进工作的强大合力。建立健全党领导立法的工作机制,立法中涉及重大体制和重大政策调整的,决策权在党中央,必须由党中央统筹协调,经党中央讨论决定。重大的法律在经过人大常委会讨论前,全国人大常委会党组须先报请党中央批准。有些问题虽不涉及重大体制和重大政策调整,但社会高度关注、各方面意见分歧较大、难以协调形成共识,也须由全国人大常委会党组向党中央报告、由党中央决策。同时,全国人大常委会编制的每届立法规划,涉及一个时期通过立法贯彻落实党中央重大战略决策和重大方针政策的安排和部署,也要报党中央批准。此外,在实际工作中,国务院在起草法律过程中遇有重大问题,也须报告党中央作出决策。

充分发挥人大在立法中的主导作用。加强对立法工作的统筹安排,只要是党中央和同级党委交付的立法工作任务,都要不折不扣确保完成;只要是改革发展需要、人民群众期盼、属于人大职权范围内的事项,都应当积极推进。对党中央有要求、实践有需要、群众有期盼的立法项目,草案已经成熟或基本成熟的,应当及时果断决策,不能久拖不决。要围绕党和国家工作大局,着力通过立法推动落实党中央重大决策部署,加强涉及经济社会发展全局的重要领域立法,广泛征求意见,科学论证评估,对各方面提出的立法需求进行通盘考虑、总体设计,增强立法的针对性、及时性和系统性。

把党的群众路线贯彻到党领导立法的全部活动之中。要坚持人民主体地位,建立健全社会参与机制,发挥人民群众的积极性、主动性、创造性,密切人大常委会同人大代表、人大代表同人民群众的联系,畅通社情民意表达和反映渠道,广泛凝聚社会共识,把准人民群众脉搏,集中人民群众的智慧,帮助人民群众排忧解难。切实做好有关立法工作的调查研究,深入基层,深入实际,全面掌握情况,抓住突出矛盾,查清问题症结,提出有针对性、有见地的对策建议。探索和逐步形成立法机关主导,有关部门参加,专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与起草法律法规草案的工作机制,努力建设一支适应新形势新要求的立法工作队伍。

法律是最重要的制度形式,也是制度的最高形态。中国特色社会主义事业的不断发展,人民对包括法治在内的美好生活需要的日益增长,国内外发展环境和形势的不断变化且日趋复杂,决定了党对立法工作的领导任重道远。我们要坚持好发展好完善好党领导立法的制度和工作机制,充分发挥其特色和优势,从而不断完善和发展国家制度和法律制度,充分展现中国特色社会主义法治的优越性,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦提供强有力法治保障。

来源:《党建研究》杂志 发表时间:2020年6月18日