高质量发展是一种经济发展的质性要求，其根本目的是满足人民的生活需求。金碚（2018）先生给出的经济学理解是，高质量发展是能够更好满足人民不断增长的真实需要的经济发展方式、结构和动力状态。
海洋经济作为一种经济新形态，有其发展的内在要求。海洋是覆盖全球70%以上的全球社会-生态系统的核心组成部分，为人类提供了丰富的海洋资源与发展空间，包括食品、能源和旅游等，也为人类提供了生态服务的功能，同时还为人类提供了联系世界的媒介，架起了沟通国际贸易的桥梁，成为推动全球化发展的纽带。依托于海洋资源、生态与媒介功能，形成了人类开发利用海洋的多样化的经济活动，即海洋经济。海洋经济的出现和发展不仅是人类自然与社会活动的必然结果，而且已经成为世界海洋或沿海国家经济的新增长点。
当前，在全球范围内，以强调生态与可持续发展的蓝色经济正在快速发展，成为各国推动就业、消减贫困、促进包容性增长的重要方式，也是促进人类福祉和社会公平的重要手段。随着海洋开发的不断深入，海洋经济将获得更大规模和更加低碳高效的发展，这既是海洋经济自身内在发展的要求，也是人类与海洋健康互动的结果。因此，海洋经济高质量发展可以理解为既追求海洋经济本身的质量与效益优先、生态与可持续发展，也要满足人类对海洋资源空间需求、增进人类福祉。
海洋经发展（增长）是资本、技术、人力资本与制度的内生要素的数量增加、结构变化、质量改善的结果。各要素对海洋经济发展的作用与贡献不同，这主要是由海洋的特性决定的。海洋经济是以资源开发、利用与保护为基础的资源型经济形态，与陆地经济形态不同，它需要陆地经济发展到一定程度，资金、技术足够支撑海洋开发后才能开展。而多数海洋活动对技术要求高，需要投入的资金较比陆地活动大得多，预期收益不明确，而且更为重要的是，与陆地资源相比，海洋资源具有普遍的公共物品特性，这就决定了海洋经济要素本身的特征、要素投入过程，以及海洋经济活动中人的行为都要受制于制度保障和规制。而到目前为止，人类对海洋的认知还非常有限，海洋的不确定与复杂性程度远超乎人类的想象，特别是对于深海大洋资源开发而言，技术复杂性程度更高，风险更大，预期收益更加不明确，给开发与利用海洋资源带来很大的不确定性，进而增加了海洋经济的资本、技术与人力资本投入的风险，这就需要更加完善的制度创新来保障海洋开发活动，以获得持续的海洋经济增长。
制度创新作为海洋经济发展过程中一种必备的生产要素，好的制度安排可以激发技术、资本与人力资本的自由组合，推动技术创新与技术进步，加速资本的汇集，减少海洋资源开发过程中技术与资本短缺，降低风险与不确定性，提高物质资本和人力资本的生产效率，推动海洋经济的增长。可见，制度创新对海洋经济发展至关重要，其重要性超过技术、资本以及海洋自然资源，是决定海洋经济绩效的关键因素。而随着海洋开发愈深入，制度对海洋经济发展的作用越明显，海洋资源的制度属性所带来的制度环境与制度安排决定了涉海的资本、技术和人力资本在某个海洋产业聚集数量和质量，同时也能够促进资本、技术与人才之间的融合，形成新的产业形态，这时制度创新需求愈明显。如此往复，形成一个良性的制度创新过程，推动海洋经济不断向高质量的方向发展。
那么，海洋经济高质量发展需要什么样的制度，即海洋经济高质量发展的制度供给内容是什么，要讲清楚这一问题显然比较复杂。首先，需要明确海洋经济高质量发展的制度需求是什么，这是进行制度创新的基础和出发点，也是新制度经济学中制度创新的原动力。关于制度创新为什么会出现，以诺斯为代表的新制度经济学家早已从理论研究中给出了答案，他们将制度创新的出现理解为相对要素价格的变化。这一解释显然是对制度创新本质的理解，抓紧了制度创新动态变化的根本特征。毫无疑问，作为一种经济形态，海洋经济也遵循这种内在规律，即海洋资源开发过程中相对要素价格的变化发生后会进入一个制度创新过程，从而发生制度创新。
制度创新的发生只是解决制度创新是在什么条件下被创生的，但对海洋经济高质量发展的制度创新内容而言，则是要解决用什么样的制度来解决海洋资源开发与利用过程中的不确定性、复杂性与风险性的问题。一直以来，对海洋经济发展中制度问题一直都有持续的探讨，但目前为止研究不够深入。现有的制度研究多集中于个别制度层面，包括基础性的海洋资源产权制度、资源配置制度等方面，尚未构建起完整的海洋经济发展的制度体系，特别是缺乏对海洋资源开发与利用的不确定性、复杂性与风险性制度的全面考察，对新兴产业出现与发展的制度创新需求缺乏深入的理解。这导致在缺乏有效的制度安排下海洋经济发展动力不足。
事实上，海洋经济高质量发展对制度创新的需求是基础性的、全面的，只有构建起完整的海洋经济发展的制度体系，才能使技术、资本与劳动等要素充分耦合、综合发挥作用，从而获得最大的产出。要解决这一问题，根本性的是要解决海洋经济高质量发展的制度创新需要。从海洋资源与环境特性及经济发展的规律来看，这至少包括三个层面的需求：一是海洋资源开发与利用中的不确定性；二是海洋经济发展的创新与培育条件，包括参与海洋经济发展主体的积极性、权利保护与利益分配、资本市场与劳动力市场等不同层次、不同领域的制度创新；三是海洋经济发展与生态环境的关系，包括如何保护海洋自然生态环境、约束人类行为、修复生态环境等的制度创新。因此，海洋经济高质量发展的制度创新绝非是某个单项制度，而是一个系统。从理论上说，制度本身是一个多层次的系统, 是由若干子系统组成的复杂适应性系统，可以通过多种途径和机制影响海洋经济增长。卢现祥（1996）在研究制度创新时将制度创新分为四种形态：产权制度创新、组织制度创新、管理制度创新和约束制度创新。按照这一分法，结合海洋经济高质量发展的制度创新需求，笔者认为可以将制度创新系统中的制度分为：
（一）基础性制度。产权制度和利用制度是海洋经济高质量发展制度体系中的两大基础性制度。产权制度是海洋经济高质量发展制度创新的主要内容之一，设计符合海洋资源开发、保护与利用规律、能激发参与主体积极性的制度，有利于促进海洋经济发展。长期以来，由于“重陆轻海”的认知，海洋产权制度建立较晚，海域资源的市场化配置进程缓慢，影响了海洋经济要素的有效配置。目前，海洋资源已经被纳入自然资源体系，实行国家统一管理。不过，需要特别重视的是，海洋资源有别于其他自然资源，其公共产品性非常强，不确定性和复杂性更高，需要政府在制度创新时设计差异化的制度。
（二）要素培育制度。要素培育制度是海洋经济高质量发展的核心制度，它的发育程度与耦合程度直接影响海洋经济发展的质量与速度。这一制度主要包括资本制度、人力资本制度和科技制度，其中海洋科技创新制度包括科技体制机制、科研主体培育制度及产学研合作制度等；人力资本制度是指在海洋经济发展过程中人力资本的形成、培育与激励的制度，包括人才培养与培育制度、人才引进与使用制度、人才激励制度等；资本制度则是投入并支撑海洋经济发展的资本制度，包括金融支持海洋经济发展的制度、融资制度、保险制度等。
（三）约束性制度。海洋经济高质量发展是低碳、绿色、可持续的发展过程，是以健康的海洋生态环境的为基础的。海洋生态环境为人类经济社会发展提供了大量的直接或间接的利益，已经成为海洋经济发展中不可或缺的部分。要想获得海洋经济的高质量发展，就一定要摒弃原有的粗放式发展思维，将海洋生态环境保护纳入高质量发展的考量，实现海洋经济与海洋生态文明协调发展。习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”因此，必须构建约束性的制度，形成包括海洋环境税收、海洋生态补偿、海洋环境金融、海洋资源环境交易等在内的制度，严格约束海洋开发与保护行为，引导企业与居民的海洋保护意识，逐步形成稳中有序的海洋经济发展秩序，提升海洋经济的发展质量。
至此，可以知道海洋经济高质量发展的制度体系是如何构成的，它们是海洋经济高质量发展提供内生性的制度安排，能够推动海洋经济朝向可持续的方向发展。然而，我们只是理解了制度创新的重要性与内容等制度需求层面的问题，而对于制度创新供给层面的问题尚不清楚。这一问题涉及海洋经济高质量发展的制度创新由谁来完成？只有清楚这一问题，才能清楚制度是如何被创生并发挥作用，及实现制度均衡并进入动态、螺旋式上升的过程。
作为社会-生态系统的重要组成部分，海洋资源的开发、利用与保护显然是由人类活动引起，由此带来的经济活动与生态环境保护的制度环境与制度安排自然应该由人类完成。制度创新理论认为，制度创新的主体包括个人、个人之间自愿组成合作团体和政府机构三种形式，而制度创新（变迁）的逻辑过程是“第一行动集团”和“第二行动集团”共同推动的结果，制度创新首先是由“第一行动集团”发起的，担负这一活动职责的集团可以分为三个层次，即政府、团体和个人，三个层次可以自由组合进行制度创新，而在可供选择的条件下，政府的制度创新最具优越性，因此，政府是制度创新的主要供给者。政府的制度创新包括两种方式：一种是“自上而下”的强制性创新和“自下而上”的诱致性制度创新，但就中国的中央集权制度格局看，政府主导的“自上而下”的强制性创新是主要的方式。我国改革开放以来的实践，实质上是中央政府主导的、以供给型制度创新为主要模式的制度变迁过程（吕晓刚，2003）。
制度创新理论认为：“第一行动集团”是指那些能预见到潜在市场经济利益，并认识到只要进行制度创新就能获得这种潜在利益的人。“第二行动集团”是指在制度创新过程中帮助“第一行动集团”获得经济利益的组织和个人。
改革开放以来的海洋经济发展历程同样遵循上述规律，是具有典型中国情景特色的制度创新过程。但是，不可否认，对于政府在海洋开发、利用与保护中如何发挥最大化的作用，至今无论是学术界还是政界都未有清晰的认知。这主要源于两方面的认识不足：一是对海洋复杂性与不确定性的认知不足。海洋经济的综合性，海洋开发的复杂性，海洋生态的不对称性等特点，带来的是政府在海洋经济发展中是否能够像陆地资源开发一样，由政府主导的海洋开发是否能够减少政府的干预。二是政府对于自身的功能与作用认知不足。政府应该提供什么样的公共产品、设计什么样的制度、如何正确处理与市场的关系，这在当前实践与政界都还处于模糊状态。实践中，政府对于海洋经济发展制度创新的认知不足是显而易见的，海洋与渔业管理机构的频繁调整，政策的不连续性，经常在海洋公共产品的供给上出现“越位”“错位”和“缺位”，不仅过多干预“私人产品”的生产和交换, 而且其职责范围之内的公共产品安排却经常显得乏力（陈明宝，韩立民，2010）。这必然带来的问题包括：政府想成为“有为政府”却超越了自身的边界，对实践指导过多；缺乏对海洋经济发展的制度创新逻辑足够认知，所设计的制度不符合实际或效率太差；限于从业人员的知识水平及部门利益，综合性的制度创新和制度供给缺乏，不利于海洋综合性管理。
那么，如何塑造中国情境下的海洋经济高质量发展的制度创新主体，使海洋经济高质量发展的成果惠及所有参与主体，如何构建“有为政府”与“有效市场”相结合的制度供给主体，发挥政府与市场在海洋资源配置中的作用，让更多的市场主体参与海洋经济发展，是海洋经济高质量发展必须解决和回应的问题，目前尚无答案。一直以来，海洋资源的国家所有属性决定开发、利用与保护应为国家行为，但是实际的多重委托代理关系使得现实海洋经济活动为少数企业所为，而海洋的不确定性、复杂性与公共产品特性又决定了从事经济活动的企业多为国有大中型企业。这就造成了政府在制度创新时的两难困境，既要兼顾公平效率又要考虑有资源开发主导权企业的利益，从而可能出现扭曲制度创新本来目的的情形。党的十九大报告对于制度性改革也提出了明确要求，要“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”。因此，笔者认为海洋经济高质量发展就需要构建兼顾效率与公平相结合的系统完善的制度体系，通过制度体系构建与创新，达到海洋资源节约集约利用、海洋生态环境保护修复、海洋经济空间布局优化，实现海洋经济的蓝色增长和绿色发展，提高沿海地区人们的福利水平，促进海洋社会—生态系统健康发展。
来源：《中国海洋大学学报\(社会科学版\)》 发表时间：2020年5月21日
