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东艳、陈曦:从WTO总干事提前离任透视全球贸易变局

作者: 东艳,中国社会科学院世界经济与政治研究所国际贸易研究室主任、研究员;陈曦,中国社会科学院世界经济与政治研究所博士后 发布日期:2020-05-27
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2020年5月14日,世贸组织总干事罗伯托·阿泽维多在日内瓦宣布,他将于2020年8月31日提前卸任,这意味着其第二个任期缩短了整整一年。阿泽维多的辞职信耐人寻味,其中令人印象很深的一点是他提到辞职是“个人决定,是家庭决定”,但是又补充了一句“我深信,这一决定符合本组织的最大利益”。

2021年举行的第十二届部长级会议(MC12)对疫情后的经贸格局及WTO改革具有重要的意义,阿泽维多希望提前离职以尽早开启总干事遴选程序,以使MC12的筹备工作不受干扰。WTO最重要的贸易争端仲裁机制已经陷入了停滞状态,阿泽维多的提前离任意味着WTO面临严峻的形势。

阿泽维多欲以个人隐退推进WTO改革

在阿泽维多提前离职这一事件中,需要理清WTO总干事所代表的理念、利益和倾向。历任WTO总干事都是通过总理事会或部长级会议做出决定任命的,这也符合WTO一直以来“成员驱动型”国际组织的特点。通常来说,总干事候选人来自的地区、从事国际贸易事务方面的资历以及受到各国的支持度是决定最终人选的主要因素。WTO成立至今,共有六位总干事,包括Roberto Azevêdo(巴西人,任期:2013-2020)、Pascal Lamy (法国人,任期:2005-2013)、Supachai Panitchpakdi(泰国人,任期:2002-2005)、Mike Moore(新西兰人,任期:1999-2002)、Renato Ruggiero(意大利人, 任期:1995-1999)、Peter Sutherland(爱尔兰人,GATT/WTO, 任期:1993–1995)。目前的总干事阿泽维多是在2013年堪称竞争最激烈的一次WTO总干事选举中胜出的,他拥有长期从事贸易谈判事务的经验,对WTO机制十分熟悉。同时,阿泽维多来自巴西,对贸易自由化的信念以及个人身份上的天然倾向无疑帮助其获得了众多发展中国家的支持。过去数年中,阿泽维多的个人表现虽然无法挽回WTO持续受到阻碍的颓势,但他个人的理念和决策还是与竞选和就任时的承诺比较相一致的。那么,只有当这样的一位总干事无法满足当前WTO改革的需求以及成员国的利益诉求时,才可能会出现个人离去符合组织最大利益的情况,在这样的情况下,选择提前离职反而成了阿泽维多作为WTO总干事最后的使命,即让一位新的总干事带领成员完成WTO改革的宏大目标。

产生新任总干事的三个看点

接下来,WTO会应对这一突发情况开展工作,尽快选出一位能够带领WTO重新维护多边贸易体系,推动国际贸易繁荣的新的总干事。根据WTO规定的相关规定(WT/L/509),遴选WTO总干事经过各成员国提名、总理事会协商程序,如果无法在指定的最后期限前以协商一致方式作出决定,会员国应考虑是否采用表决作为选举方式。在全球新冠肺炎疫情严重的形势下,选出一位符合地区轮换原则,经验和能力都突出,并且懂得平衡各方利益的总干事并非易事。WTO各成员国也势必会为此开始各种博弈,尽可能推选出一位符合本国利益的“代言人”。根据现有的情况,这次推选WTO总干事的看点可能集中在以下几个方面:

首先,地区因素对选举新任总干事的影响可能会减少。历任总干事分别来自爱尔兰、意大利、新西兰、泰国和法国,多数是发达国家的人选。阿泽维多来自拉丁美洲。东欧、中东、非洲等地区还从未产生过WTO总干事,并且这些地区多数是发展中国家,理论上希望比较大,但鉴于目前特殊的国际贸易形势,各个大国对于WTO总干事这个对未来影响很大的职位人选都会有不同的想法,甚至有可能直接参与竞争,反而会使地域的影响减少。

其次,新任总干事能否继续支持贸易自由化。支持自由贸易,维护多边主义体系,这些已经成为了WTO几十年来的信条,指导其发挥作用。然而,在如今全球化“暂停”,国际贸易正处于二战后最严重的衰退之际,即便是奉行贸易自由化至上的WTO也必须反思过去一直以来的政策思路和改革方向。各国国内的失业问题正在日益严重,解决国内就业这个原本在二战刚刚结束谈到贸易时最受关注的问题反而在过去几十年中并没有与倡导自由贸易并驾齐驱。最终,问题现在积攒到了不得不提到国际层面上来解决的时刻。新的总干事需要把这些实际问题纳入其思考和决策的框架下。

最后,新任总干事如何平衡主要成员国的利益。中美两国的贸易冲突从2018年起就已经成为影响世界经济的主要因素,围绕WTO展开的斗争更是颇为激烈。其他各国也出于各自的利益,形成不同的阵营,随时局不停发生变化。新的总干事恐怕很难做到一碗水端平,到时候不论倾向于哪一方,都会招致另一方的不满。这位新的总干事如果完全按照已有的规则办事,美国会继续阻碍WTO重回正轨,但如果下定决心彻底改革WTO,那么前方就注定会有无数的困难需要克服。无论怎样,都注定了这份工作是极具难度的。

总干事本身对全球贸易格局并没有实质性影响

人们经常误以为WTO总干事是世界贸易组织的最高权力负责人,其实总干事只是WTO秘书处的负责人,没有特殊的法律权力。WTO的最高决策机构是部长级会议,在部长级会议休会期间,日常事务由成员方代表组成的总理事会履行。世贸组织秘书处是由总干事领导的,为WTO的各种机构提供秘书性工作的办事机构,秘书处没有决策权,其主要职责是向各理事会和委员会提供技术和专业支持、向发展中国家提供技术援助、监测和分析世界贸易的发展、向公众和媒体提供信息,并组织部长级会议。秘书处还在争端解决过程中提供某种形式的法律援助,并向希望成为世贸组织成员的政府提供咨询。

总干事提前离任是全球贸易治理失序的反映

自多哈回合以来,WTO在推动多边谈判和国际经贸规则制订方面成效一般,WTO既面临自身的改革的难题,也面临在新冠疫情后承担全球复苏的重要责任。阿泽维多的离职,是多边贸易体系变革的又一重要信号,不论是个人原因,或是外在压力,提前离职本身体现了WTO处于一种失序状态。在当前以传统规则为基础的体系向新规则为基础的体系转变的过程,大国竞争加剧,全球贸易治理处于非均衡状态,二十世纪八十年代至九十年代出现的“管理贸易”理念再度浮现。美国加紧主导国际贸易治理体系重构,以建立维护其国家竞争力的制度环境,阻碍体现世界经济政治新结构的国际经贸新规则体系的建立,由此在新旧体制的过渡期,现有国际贸易治理呈现出以权力为导向的特点。美国试图利用既有的在国际贸易体系中的主导权,利用制度供给滞后性的特点,从两个方面加强制度构建,其一是在经济实力的下降过程中,美国利用其在现有规则体系中的主导权,推行更多非中性规则,以求维护其竞争优势;其二是加紧为未来新兴产业发展和新型全球化构建于己有利的制度框架。

未来全球贸易体制将走向何方?现有多边贸易体制,是美国等发达经济体在战后逐步达成的体系,特朗普上任以来, 一直对现有多边贸易体系持批评态度,中国借助原有规则体系谋求自身发展的空间正逐步被压缩。根据莱特希泽的表态,美国将在未来几个月参与新总干事遴选的过程。WTO改革进程,也是中国在全球治理体系中角色转变的过程,在走向世界舞台中央的过程中,中国任重道远。

来源:中国社会科学院世界经济与政治研究所,http://www.iwep.org.cn/xscg/xscg_sp/202005/t20200518_5130755.shtml 发表时间:2020年5月18日