政府和社会资本合作（PPP）改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重大举措，是助力建立现代财政制度的一项改革创新实践，是稳增长、促创新、调结构、惠民生的重要抓手。然而，现阶段国内PPP模式的发展在基础性制度、长效管理机制、市场成熟度和营商环境等方面存在一定局限，导致PPP的作用及优势未得到充分发掘与有效释放。尤其是在疫情冲击下，国内需求不足，稳投资需要充分发挥PPP的撬动作用。

一、PPP是提高财政资金效率和稳投资的重要抓手

据全国PPP综合信息平台统计，截至2020年2月末，PPP在19个行业累计投资项目9459个，累计投资额已达14.4万亿元。其中，累计落地项目6420个，累计落地投资额10.1万亿元。世界银行《2018年度PPP采购报告》指出，在全球135个国家中，中国PPP改革和实践处在全球中上等水平。

PPP项目投资约占基础设施投资的16%。PPP模式加大了财政资金对社会资本的撬动作用，增强了公共服务供给能力。2019年全年开工PPP项目投资额为2.4万亿元，约占同期全国基础设施投资额的16%。特别是对于一些财力相对薄弱的地区，有效发挥了稳投资的作用，在一定程度上抑制了区域分化。例如，截至2019年底，贵州省、云南省PPP累计投资额分别达1.2万亿元和1.1万亿元，位列全国前两位，当地经济增长近年来也位于全国前列。

财政资金使用效率提高18%。PPP模式引入了市场竞争机制和先进生产管理经验，提升了财政资金的使用效率。通过对全国PPP综合信息平台上2018年5月底前已完成物有所值定量评价的5805个PPP项目的分析，发现其中政府承担的全生命周期成本约为7.3万亿元，较政府直接投资模式节省1.6万亿元，节约率高达18%。

在补短板和惠民生中发挥了重要作用。PPP增加了基础设施和公共服务供给，其中交通运输、市政工程、生态建设和环境保护领域项目投资额处于前三位。实践表明，PPP模式也显著增加了教育、医疗等领域公共服务供给量。PPP项目中创新项目和产品不断涌现。例如，固安产业新城建立了国内首条具有自主知识产权的第6代AMOLED显示屏生产线，实现了相关产业标准制定的从无到有。

整体风险控制在安全区间内。从地区层面看，截至2020年2月，全国2632个有PPP项目入库的行政区中，2614个PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值均在10%红线以下。其中，1914个财承占比低于7%预警线，1452个低于5%。超过10%红线的18个行政区已停止新项目入库。从项目层面看，针对1471个典型PPP项目的调研结果显示，PPP项目风险成本占比大多在20%以下。其中，政府自留风险比例与项目风险成本正相关，PPP项目风险成本增加，政府自留风险比例也将增加。

二、PPP发展面临一定问题与挑战

基础性制度与政策体系仍不完善，部分地区出现泛化异化现象。经过不断地探索与论证，我国已初步形成以《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）与《PPP物有所值评价指引（试行）》（财办金〔2015〕167号）等为核心的基础制度与政策体系，但在监管规范、风险防范等方面仍存在一定的不足。比如，缺少衡量区域层面的PPP财政风险定量模型，难以科学判断某个地区的财政风险控制能力，在各级10%红线作为统一管理标准的情况下，地方防风险和促发展存在不匹配问题。再如，受限于发展时间较短、数据积累不足等，物有所值定量评价易流于形式，未能发挥应尽的甄别作用。在此背景下，部分地方政府违规推动PPP发展，对当地财政的可持续发展产生了较大隐患。更需注意的是，2020年1月23日财政部公布的第十三批废止和失效文件显示，上述两个文件均已失效，现阶段物有所值评价、财政可承受能力论证等相关规范文件在政策效力层面处于缺失状态，PPP的发展缺乏有效的制度保障。

PPP与地方政府隐性债务的关系争议较大，合规项目落地受到影响。为了进一步防风险、抓规范，中央各部委先后发文要求清理不规范PPP项目，严禁地方政府采取承诺最低收益、保障社会资本方资本金等方式利用PPP违法违规变相举债，并通过清理不规范PPP项目与合理支持存量PPP项目，防范和化解地方政府隐性债务风险。但在实际推进过程中，对于PPP项目可能导致的隐性债务的判定标准与核算口径存在较大争议、执行标准不一，在一定程度上影响了部分合规PPP项目的落地，也不利于PPP与其他财政资源的有效整合。

项目缺乏有效融资渠道，大量成熟项目无法落地。目前，PPP项目融资主要依靠银行贷款，融资渠道较单一，部分PPP项目由于融资困难而无法落地。截至2020年2月底，已落地未开工的PPP项目投资额达4.4万亿元，采购阶段项目投资额2.3万亿元，准备阶段项目投资额为1.99亿元。资金需求巨大，而且这些项目具有较好的收益预期。据统计，中央本级PPP项目收益率平均约12%，地方PPP项目收益率平均约6.5%，总体平均收益率约6.7%。

疫情冲击下，PPP项目稳投资作用发挥不足。为应对疫情冲击，宏观调控政策进一步加大逆周期调节力度。例如，大幅提升新增地方政府专项债额度，已分三批提前下达2.29万亿元，并将专项债可用作重大项目资本金比例由20%提至25%，为稳投资发挥了积极作用。但是，在挖掘PPP项目潜力方面尚未出台有效措施，专项债用作PPP项目资本金也受到限制，投资额高达8.7万亿元的入库PPP项目无法有效转化为投资，PPP项目在稳投资方面的作用发挥不足。

三、加快PPP项目落地稳投资的政策建议

为充分运用PPP模式发挥财政资金的撬动作用，助力稳投资稳增长，提出以下政策建议：

一是加强PPP基础性制度建设，建立健全以物有所值评价、财政可承受能力论证为核心的PPP基础性制度与政策体系。加快推动PPP条例出台，统一PPP发展的顶层设计。积极开展PPP基础性制度建设研究，尤其是PPP物有所值评价与财政风险管理研究，加快推进《PPP物有所值评价指引》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》修订进程，尽快正式发布PPP物有所值评价与PPP财政风险管理相关规范文件，夯实PPP发展的基础制度体系与政策体系。

二是规范和明确PPP与隐性债务关系，助推合规PPP项目落地。财政部门应尽快出台文件规范，明确界定PPP与隐性债务的关系，明确合规的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐性债务，有效指导PPP实践工作，让合规的PPP项目尽快落地。

三是统筹运用专项债和PPP等资源，充分发挥资金撬动作用。在有效管控地方债务风险的前提下，统筹运用PPP、地方专项债、存量国有资产等财政资源，探索PPP与专项债的有效结合，发挥PPP盘活存量资产的能动性。2019年6月，中办国办已发文允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金，那么PPP项目也应被一视同仁，不应被排除在外，PPP项目6.7%的平均收益率也能满足专项债的收益要求。允许专项债作为PPP项目资本金，将撬动更多社会资本参与政府项目，更好地发挥专项债对经济的拉动作用。

四是出台专项PPP融资政策，拓展有效融资渠道。积极推动PPP资产交易、项目收益债、资产证券化、市场化债转股等工作，推广有限追索的项目融资模式，鼓励开发性、政策性银行加强信贷支持，丰富融资渠道。引导保险资金、中国PPP基金、私募基金等加大项目股权投资力度，拓宽资本金来源。