在全国新冠肺炎疫情肆虐的危急时刻，党中央指出，要切实把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，完善重大疫情防控体制机制，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。这为疫情防控的合理开展理顺了逻辑，指明了方向，即坚持以人为本、以法治思维和法治方法开展防控工作，通过疫情防控体制机制的健全，为疫情防控各环节的良好有效运行以及治理结构和治理体系的完善提供制度基础与依据，以此提升疫情防控决策与风险防范方面的依法治理能力。鉴于此，本文基于社会法视角，结合疫情防控中出现的社会法领域问题，在人本思想指导下，力求从法治角度省察并诊断社会法制体系建设中存在的不足，在推动疫情合法合规治理、维护民众生命安全的同时，为未来相关防疫法制建设与配套机制的完善提供借鉴与蓝本。

一、疫情防控卫生与医疗法治的制度保障

法治是应对疫情的重要制度保障。本次新冠肺炎疫情的冲击波及政治、经济、文化、卫生甚至环境等各方面，公共卫生与医疗制度作为疫情防控的“前沿阵地”，其法治化水平直接关乎疫情防控的成败。当前我国虽已初步形成以《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》为主的应对突发疫情的法律集群，但相互之间协调性不足，制度化水平不高，疫情防控的“救急”色彩较浓。欲提升应对疫情的法治化水平，需首先面对我国疫情防控的卫生与医疗制度发展现状，并结合基本公共卫生与医疗服务的本质属性，建构贯穿疫情防控全过程的疫情防控法律制度，铺设疫情防控的法治化轨道。

（一）我国疫情防控卫生与医疗制度发展现状

根据我国《基本医疗卫生与健康促进法》的规定，基本医疗卫生服务包括基本公共卫生服务和基本医疗服务两个部分。其中基本公共卫生服务由国家免费提供，属于典型的公共物品，且公益性特征明显，不得从其业务活动中获取经济效益。基本医疗服务主要由政府举办的医疗卫生机构提供，同时鼓励社会力量举办的医疗卫生机构提供，本质上属于一种拟制公共产品，可以通过市场化运作获得收益。特别是随着我国医疗卫生体制改革的不断深入，政府部门弱化了部分公共医疗卫生产品的供给，逐渐通过市场竞争机制来决定供给，使得我国公共医疗卫生服务出现发展失范。目前，我国医药卫生体制改革仍然重点围绕医保和医药领域的突出问题展开，在疾控体系建设方面面临人才队伍总量和结构不合理、疾控机构的能力与承担的职责不相适应、《传染病防治法》部分条款与实际需要不匹配等困境，并且由于财政保障机制的不健全，医疗机构更加受制于市场化运作机制的影响，过于追求经济效益，对于公共卫生的预防与科普工作缺乏激励。由此导致社会公众缺乏防疫知识，面对突发公共卫生事件极易引发恐慌情绪和不理性行为。概言之，政府与市场在疫情防控卫生与医疗领域的双重“失灵”，是我国应对此次新冠肺炎疫情不力的重要原因之一。

（二）疫情防控卫生与医疗法制体系的一体化建设

疫情防控涉及预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及事后恢复与重建等环节，建构科学规范、快速反应、高效处置的全过程疫情防控法制体系，应以疫情防控的运行机制为突破口，通过健康服务供给侧结构性改革，转变疫情防控理念，优化疫情防控进路，完善疫情防控制度，以更好地发挥法治对疫情防控的引领和规范作用。

1.转变疫情防控理念

自1950年第一届全国卫生工作会议在北京召开以来，历届会议及相关的卫生立法均强调“预防为主、防治结合”的原则和理念。一方面，突发公共卫生事件损害后果的不确定性、不可逆性等特征，决定了风险预防是应对突发公共卫生事件的核心举措，有效的风险预防措施可以将疫情损害降低到最低程度；另一方面，将预防重大风险作为当代中国治国理政“底线思维”的要求，是国家保护义务扩大的必然结果，我国《基本医疗卫生与健康促进法》第5条就明确了国家要采取措施，“提高疾病的预防控制水平”。然而，虽然党和政府已认识到风险预防理念在疫情控制中的重要作用，并逐步建立起突发公共卫生事件风险监测和风险评估制度，但由于卫生执法不严、社会预防保健意识缺乏等因素，风险预防理念仍未完全内化到突发公共卫生事件的管理体系之中。为进一步落实大卫生、大健康理念，我国突发公共卫生事件应对理念亟需由传统的“危害治理”向“风险预防”转变。

2.优化疫情防控治理进路

2020年1月20日，国家卫生健康委员会发布公告将新冠肺炎“纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施”，这标志着新冠肺炎的防治工作已进入法治化轨道。但受制于疫情防控法律制度供给不足，截至目前，新冠肺炎疫情防控的主要依据还是2020年1月29日武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布的《武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控暂行办法》。突发公共卫生事件的有效应对涉及多部门、多领域的组织与协调，会在一定程度上扩大政府的权力，同时也会对公民的基本权利进行必要的限制与干预，如对疑似症状人员的隔离、交通管制甚至是“封城”等措施，这更事关保障公民基本权利的宪法问题，因此，非常时期政府比在常态时更要依法行政。仅仅依据临时发布的管理政策，不仅难以有效规范各种抗击、抑制疫情的活动，其合法性同样受到质疑。我国疫情防控治理进路亟需由“政策之治”转向“法律之治”，一方面明确政府在突发公共疫情时的职能和责任，另一方面为界定各种社会组织和个人的权利和义务提供合法性基础。

3.完善疫情防控法律制度

针对我国疫情防控卫生与医疗法律制度的现状，应主要从以下几个方面加以完善。首先，医疗保险法治一体化。为发挥医疗保险在突发公共卫生事件防控中的保障作用，应完善我国当前的医疗保险制度，尤其是疫情防控期间的医疗保险制度，实现常规性医疗保险与应急性医疗保险制度的有效衔接。其次，社会救助法治一体化。疫情防控期间的社会救助除了要全力保障低保对象、特困人员等群体的基本生活之外，还需加强对因疫情陷入生活困难的人员（如因确诊感染而被隔离治疗人员及其未成年子女、需赡养的老人等）的临时救助制度。最后，对劳动者、用人单位等扶持的法治化。疫情防控直接影响企业的生产、经营状况以及劳动者的权益保障，因而要通过法治化途径明确劳动者与用人单位在疫情防控期间的行为预期，从而实现抗疫与发展同步推进。除此之外，还应完善因疫情防控而导致的其他配套制度如征用补偿等制度的法治化建设。

二、疫情防控中应急性医保政策与医疗保险制度的衔接

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调要从保护人民健康的高度，“改革完善重大疫情的防控救治体系”。疫情防控既要确保公民免受疫情扩散的侵害，也要保障受疫情影响的患者得到积极的救治，确保在疫情发生时公民基本医疗权利获得无障碍实现。我国当前的疫情防控法制更多地是强调针对疫情的报告、信息发布以及控制和管理内容，缺乏对如何救治因疫情染病的患者的系统性规定，尤其是关于患者医疗费用的负担问题。这就给我国医疗保险制度提出了更大的挑战——如何既满足公民日常的就医需求，又要在疫情发生时为患病公民提供全面有效的医疗保障。

（一）当前医疗保险制度在疫情应对中存在的问题

改革开放以来，我国一直在进行医疗卫生尤其是公共卫生的体制改革，但对于公民个体的医疗保障体制改革并未有效跟进，医疗保障制度的长期缺位致使后期医疗服务利用的不公平现象涌现。这既造成了目前公共卫生领域的法治建设忽视公民的基本医疗权利与医疗保障制度的构建，也使得基本医疗保险的运行机制仍不完善，在疫情防控中更是捉襟见肘。

1.医疗保险制度现存的缺陷

目前，我国医疗保险制度主要存在以下不足。其一，医疗保险本身的保障范围有限。医疗服务和药品的成本补偿受到报销范围及比例的限制，参保人依旧是医疗费用的主要承担者，尤其像本次新冠肺炎这类突发性疾病，更是未能进入医疗保险的保障范围。从根源上看，医疗保险“保基本”的制度目标在执行逻辑上的偏差，造成其在疫情应对中的医疗保障作用的弱化。目前衡量医疗保险保障水平的主要指标是医疗保险基金的支付水平，但在医药市场化的语境下，由于医疗保险范围的有限性，医保的团购议价和团购医疗费用无法支付范围外的用医用药，因此个体在医疗保险报销之外所实际支付的费用可能并未减轻，反而有所增加。由于医疗保险的疫情防控功能的模糊，医疗保险运行逻辑上的错位进一步弱化了其在疫情防控中对公民个体的医疗保障作用。

其二，医疗保险运行缺乏相应的应急机制。这一方面是源于我国医疗保险项目大部分尚处于立法的空白地带。2010年出台的我国《社会保险法》中有关（基本）医疗保险制度的规定只有10个条文，仅将基本医疗保险政策上升为宣言性立法，致使其内容简单且操作性较弱，缺乏前瞻性。医疗保险规范并没有区分常规性与应急性的规定，致使制度上难以有效应对突发的公共疫情。因为医疗保险作为社会保险的一部分，是从社会定型化的社会风险出发，为公民谋取生活保障的一种制度，加之我国医疗保险诞生于与资本主义抗争的工业社会结构中，所以更强调重新分配医疗资源的公平理念。然而，随着社会发展，医疗保险旧时的制度设计自然难以充分地应对新型社会风险。另一方面，医疗保险应急性机制的缺失也与我国公共卫生法制发展缓慢有关。2003年出台的《突发公共卫生事件应急条例》规定，“县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治”，确认了政府在突发公共卫生事件中提供医疗保障的主体责任。然而，此后公共卫生领域的立法进展缓慢，医疗费用范围在我国《社会保险法》有明确的规定，公共卫生领域应负担的医疗费用被排除在医疗保险基金支付的范围之外，也由此使得医疗保险在突发疫情中应急性不足。

2.应急性医疗保险政策有效性不足

尽管在立法中医疗保险与疫情的应对联结并不紧密，但实践中其仍是为患者提供医疗保障的主要手段，特别是突发疫情时通常予以政策性调整。例如在2003年“非典”发生时期，财政部、劳动部和卫生部曾两次发出通知，要求财政承担医保报销后的患病个体自付的医疗费用。在本次疫情中也发布了类似政策。然而政策最大的问题在于缺乏稳定性保障，执行干扰因素较多，并非每个省市都能快速且积极响应。2020年1月22日，财政部、国家医保局联合印发了《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的紧急通知》（以下简称：《通知》），其第一条就提出对于患者医疗费用的个人负担部分由财政给予补助，但从公开的报道来看，虽然部分省市如武汉、广州、深圳、江西等均积极反馈落实相关政策，但从数量和及时性上来看，依旧有大部分省市未能积极响应。从稳定性及有效性层面考虑，上述应急性机制的尝试作为有益制度经验应当系统地纳入医疗保险立法，使医疗保险更好地在疫情防控中维护公民健康权。

（二）常规性与应急性医疗保险法治的一体化

为实现常规性与应急性医疗保险法治的一体化，在医疗保险的常规运行上，要继续深化针对医疗保险保障功能的改革，促进基本医疗保险公平、可持续的运行。《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（2009年3月17日）提出，要建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系和医疗保障体系，在医疗保障方面，明确了基本医疗保险制度包括职工医疗保险和城乡居民医疗保险。这实际上是确认了现行基本医疗保险制度在公共卫生体系中的基础作用，因此，必须加强其制度建设，使其在公共防疫中可以发挥应有的功能。医疗保险“保基本”的制度逻辑表明除了基金的支付水平外，其提供的医药服务的数量和种类也是衡量保障水平的重要指标，并且对个体的医疗保障水平有着更为直接的影响，这在本次疫情中也得到明显体现。因此，医疗保险应当继续深化在待遇给付方面的改革，除了依照精算平衡、与经济发展水平相一致等原则建立社会保障待遇确定和调整制度外，更要改革医保支付方式，发挥其控费作用，更好地维护公民的生命健康权。

为实现常规性与应急性医疗保险法治的一体化，应积极构建基本医疗保险运行的应急机制，实现应急性医疗保险政策法治化，进而加强公民应对风险的可预期性。未来的医疗保险专项立法应当明确一般的临床医疗与公共防疫的区别，构建医疗保险的常规运行机制和应急运行机制。该应急机制的内容应包括但不限于以下方面。第一，在医疗保险覆盖的范围上，突发公共疫情时医疗保险的覆盖范围应灵活调整，针对性地修改医保支付目录、支付限额等限制性条款，如将非医保内用药和服务纳入报销范围内、不再设先行自付比例等。第二，在参保对象上，区分疫病患者与一般患者，在特殊时期针对一般患者的诊疗与医疗保险报销制度应进行弹性调整，例如国家医保局于2月2日发布的《关于优化医疗保障经办服务推动新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》就明确了对一般参保患者的长期用药需求的保障。第三，在制度衔接上，除了常规性的与大病保险、医疗救助相结合外，还要积极探索建立与其他制度如公积金制度的衔接，使实践良好的政策转换为稳定的制度保障。例如本次疫情中，中央国家机关住房资金管理中心就于2月3日发布了《关于配合做好疫情防控工作加强中央国家机关住房公积金服务保障的通知》，提出将本次疫情纳入突发事件下大病提取住房公积金的范围，患者可提取本人住房公积金用于医疗支出。这一政策值得其他部门借鉴与吸收。第四，明确突发疫情时医疗保险与公共财政责任的划分与衔接。对于公民接受救治的医疗费用，在经医疗保险基金负担之后应实行一定财政补偿制度，补偿成本可由中央财政和地方财政按一定比例予以分担，以此实现医疗保险制度与公共卫生保障之间的有机衔接。

三、疫情防控中国家与社会救助责任的调适

面对正在肆虐的新冠肺炎疫情，国家与社会应当如何准确有效地履行救助责任，事关疫情救助的及时性、有限救助资源的合理配置、民众生命安全的保障和社会稳定的维护。国家与社会，特别是武汉市政府与湖北省红十字会对疫情的救助，引起了连篇累牍的报道与评论，批评之声、反思之声不绝于耳，反映出在多元主体共同治理疫情过程中国家与社会救助责任的调适问题。疫情防控救助的过程实际上是在法治统领下合理整合国家权威系统和社会自治系统，发挥国家、社会等多元主体共同治理优势的过程。国家的集权属性，决定了其具有其他社会组织所无法比拟的资源优势、强制性与统筹能力；社会组织的多元属性，则决定了其有着国家所不具备的信息优势、灵活性与生产能力，因此，只有国家与社会救助基于各自特点进行优势合作、共同治理，才能更全面有效地保障救助主体的合法权益。

（一）优化疫情防控的国家救助责任

疫情防控救助是国家强制性的事业，亦只有国家公权力的强制介入才可真正解决。国家疫情防控救助功能的实现，深受国家疫情防控救助制度结构的影响。因此，要合理实现疫情防控中的国家救助职责，应针对性地对救助机制予以优化。

第一，明确国家给付责任。疫情防控救助“由于无由期待受给付者负担其费用，因而公费为其制度特征”，其实现程度深受财政分配取向和各级政府间给付责任配置的影响。在此次新冠肺炎疫情救助中，虽然财政部下拨10亿疫情防控救助资金，但湖北疫情防控救助仍然出现资金、物资缺乏的现象，除了疫情突发性、紧急性外，关键在于我国现行法律并未对中央与地方、地方各级政府间的给付责任作出具体明确的规定，从而影响地方疫情防控救助的展开。针对我国中央与地方间财权与支出责任不对等的现实，应建构以中央为主、地方为辅的给付责任配置模式，同时，对于省级以下政府间给付责任的配置应依据不同级别政府的财政能力、疫情救助的规模等因素合理确定给付责任。

第二，完善转移支付机制。明确国家给付责任只是解决疫情防控资金、物资等静态责任配置问题，要实现国家救助责任的优化离不开转移支付机制的保障。无论是此次疫情早期武汉市红十字会统一调度救助物资的无效率，还是之后国家采取“一省包一市”的对口支援模式提升救助效率，都说明我国横向转移支付和特殊性转移支付程序的阙如，影响了此次国家履行疫情防控救助的效率，难以保障被救助主体权利保护的准确预期。为此，一方面要建构合理的横向转移支付机制，实现对疫情发生后全国其他同级政府或不具有隶属关系的不同级政府、部门的资金或物质的支援（转移支付）的法律确认和保护；另一方面应针对现行转移支付由中央到具体执行疫情防控救助的县政府过慢的资金到位速度和疫情救助急需资金、物资的现实矛盾，可以借鉴澳大利亚特定灾难救助、临时救助等项目中直接由中央政府向基层政府或社会救助管理部门进行财政转移支付的做法，建构特殊转移支付程序，从而减少繁琐的中间环节，提升社会救助转移支付和国家疫情救助的效率。

第三，健全追责机制。“权力倾向腐败，绝对的权力倾向绝对的腐败”，追责机制的不健全，将导致违法成本与责任的不平衡，无法保障国家合理履行救助职责。为了更好地确保国家合理履行疫情防控救助责任，一方面应对追责范围、条件、对象和程序等方面的内部追责机制予以完善，从而规避内部追责的随意性和行政部门对行政人员的不当维护；另一方面应完善人大质询机制、司法惩戒机制等，从而合理发挥人大问责、司法问责等外部追责机制的作用。并且，“法律的主要作用不是惩罚或压制，而是为人类共处和为满足某些基本需要提供规范性安排”，在发挥惩戒性追责功能的同时，应发挥职位升迁、名誉奖励等履职激励机制，正向鼓励政府积极履行疫情防控救助责任。

（二）激活疫情防控的社会救助责任

社会主体在疫情防控救助中不仅可以“基于道德责任，扩充救助资金和服务的来源”，“基于合同责任，参与公共产品或服务的生产，在供给与生产的链条间引入竞争机制，提高社会救助供给的效率和质量”，更可以弥补政府在信息和技术方面的不足，避免政府疫情防控救助的失灵。疫情防控救助的有效实现，需要合理激活社会组织、企业、专家等多元主体的救助责任。

第一，激活社会组织疫情防控救助责任。此次疫情中湖北省红十字会救助责任的履行，反映出我国社会组织存在独立性缺失、内部控制失衡、监督不足等问题。若要合理发挥社会组织疫情防控救助功能，激活社会组织疫情防控救助责任，首先，应对挂靠制度予以改革，推行直接的类型化登记制度，以保障社会组织独立性主体地位；其次，从董事会或监事会等主体功能的发挥、内部审计、风险评估以及董事薪酬披露等方面完善内部控制机制，从而强化组织内部权力制约，克服内部人员控制、内部人员合谋或救助腐败等弊端；最后，建立社会组织自律、政府监督以及社会监督等多层次的监督机制，完善社会组织信息公开和第三方评估机制，建构社会组织失信惩戒机制，提升社会组织救助能力和社会公信力。

第二，激活企业疫情防控救助责任。企业在疫情防控救助中不仅可以捐赠物资，也可以嵌入疫情防控物品生产与供给的环节，克服政府疫情防控物品生产、供给的无效率，更可以发挥其特定专业产品信息、经营、管理等方面的优势，提升疫情防控救助的质量。如在此次疫情防控救助中，国内最大的民营医药流通企业“九州通”很好地发挥了其在物流运营管理和医药专业方面的优势，协助武汉市红十字会对捐赠物资进行管理分配，提高了疫情防控救助的效率。为此，可以通过税收激励、社会服务购买以及荣誉激励等手段激励更多企业参与疫情防控救助，提升疫情救助的质量和效率。

第三，合理发挥个人疫情防控救助的道德责任，特别是专家功能。在疫情防控救助中，个人除了应当履行自身法定义务外，还可发挥道德救助功能，并且，专家在疫情防控救助中更具有自身独特的专业优势和权威性。譬如，钟南山院士、李兰娟院士等权威专家就对此次新冠肺炎疫情防控救助发挥了重要作用。为此，除了正确引导个人遵守法定义务并积极承担道德责任外，一方面应合理发挥专家的专业优势，尊重专家对疫情防控做出的专业判断，为疫情救助提供正确的方向；另一方面应发挥专家，特别是权威专家在疫情防控上具有社会公信力的优势，发布专业权威信息，打破疫情防控中出现的“谣言”，维护疫情救助的稳定环境，并对政府、社会其他主体的不当行为进行监督。

四、疫情防控中劳动者与用人单位利益的平衡

劳动者与用人单位之间的劳动关系兼具平等性和从属性、对抗性和非对抗性，并集人身与财产关系于一体。既有的劳动法律制度这一确定性规则，在很长一段时间内很好地发挥了其规制作用，使劳资双方的关系达到一种“稳定状态”，本次疫情促成了大量超越这一正常范围的“非常态劳资关系”出现，打破了我国劳动法律制度下原本劳动关系的平衡，劳动者的生命健康一跃成为劳动关系中的第一要素，以防控疫情、保障生命健康为直接目的的“非常态化措施”纷纷现身。虽然它们能够很好地缓解阵痛，但长期来看，应着眼于转变用工理念，促进非常时期劳资关系制度常态化，进而实现劳资双方利益平衡。

（一）疫情防控中劳资双方利益平衡问题

本次疫情防控期间，中央与地方政府迅速出台和落实了保护劳动者利益与扶持用人单位的措施，为逐渐陷入紊乱的劳资关系注入了“纾解剂”。整体来看，疫情防控过程主要涉及劳资关系中的休息休假、工资报酬、社会保险、劳动关系存续等四个方面。

劳动法的目的在于补强劳动者的弱者地位，从而达成新的平衡关系，维护劳动者的正当权益。劳动者与用人单位之间的关系实际上是一种公权力干预下的私法关系。表1所示行为就是此种关系状态的直接体现，对特殊时期劳资双方利益平衡起到必要作用，但因其具有临时性和零散性特点，便带来两个层面的问题。第一，概念上的模糊性。包括“春节延长假期”、“延迟复工假期”等在内的临时性举措，现行劳动法并无与之完全匹配的规定，只能参照相近的概念对其进行解释和适用。在国家层面尚未出台相应解释的情形下，一些地方政府便作出了“停工期”、“休息日”等不同解释。第二，规范性文件的合法性与正当性疑问。疫情防控期间出台的相关规范性文件，事实上冻结了劳动生产行为，并直接影响劳资双方的法律关系。虽然政府部门已尽可能消除不利影响，但是极易让人们陷入是否处于“紧急状态无法律”的考量当中，此类规范性文件的合法性与正当性有待考证。

新冠肺炎下的非常状态是国家机构所决断的状态，公权力在非常状态下发挥着主要的作用。其合法性与正当性源于突发疫情中，人们对公权力作出的能够实质性地解决疫情引发的各类问题的期待与授权，以及疫情中非常态化措施在维护公共利益方面优于当前常态法律的现实。毕竟在稳定中求变化、在确定性的前提下寻求灵活性，构成人类法律实践的基本图式。政府在延长劳动者假期、承担确诊患者医疗费用、加大对用人单位的金融支持力度等方面的非常态化措施，既是对劳动者和用人单位更高程度的保护与扶持，也是实现疫情防控目标的重要手段，并且与劳动法的宗旨和基本精神十分契合，显然是合法、正当、有效的。然而，此类临时性措施虽能解决一时之需，长期执行却无益于经济的稳定和发展，我们需要一种能够在非常态情形下实现劳资双方关系协调与利益平衡的常态化法律制度，使得“人们的期待与授权”和“非常态化措施的更优效果”，被内化于这一制度当中，而非仅仅是引发当前公权力干预的客观存在。

（二）疫情防控中劳资双方利益平衡的修补

疫情防控要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，故而以人为本的理念应当贯穿于疫情防控的全过程。欲将以人为本理念内化为疫情防控中劳资双方利益平衡修补的具体实践，则应当审时度势、循序渐进地开展常态的制度化工作，保证疫情防控中劳资关系法治化的稳步推进。

1.强化以人为本的理念引导

疫情直接威胁人的生命健康，进而影响个人行为决策，并以“人”为基本要素扩散到整个社会的方方面面。人应当是法之根本和法在终极意义上的关怀对象，以人为本的法则是将人作为目的、动力、尺度和中心，保障人间正义和人的自由、平等及人的全面自由发展，防止法对人的异化。正如马克思所言，劳动是人类的本质活动，近代劳动法的人本主义立场认为对劳动者人格之完成、社会地位之向上、经济地位之改善，才是劳动法基本宗旨所在，同时是资本法律秩序存在的相对价值所在。为此，保护劳动者，历来是各国劳动法所奉行的主旨。我国《宪法》对公民作为劳动者的基本权利作了原则性规定，并在劳动法中予以细化，使劳动者的合法权益受到全面、平等、优先和最基本的保护，其中的优先保护实际上就是人本主义理念原则化的体现。例如，在劳动过程中当安全与生产发生冲突时，应当坚持安全重于生产的原则，即使生产受影响，也必须采取措施以确保安全。然而，应当注意的是，劳动者是寓于劳动关系之中的，其与用人单位之间同时存在着高度的利益一致性，例如在共同面对外部威胁或者劳动关系面临终结之时。因此疫情期间的规制应尽快恢复到正常时期，如果非常态化措施导致无法回归正常状态（如企业倒闭），那根本上就违背了以人为本的原则。申言之，疫情期间劳资双方权利义务关系的制度化建构，应当凸显人的第一性要素，在劳动者与用人单位利益一致性的范围内保障劳动者的切身利益。

2.完善非常时期劳资双方利益平衡的制度建设

法的滞后性与立法程序的复杂、严谨和耗时，使得疫情期间劳动者和用人单位权利义务关系与利益的体系化制度框架无法迅速形成。按照目前由人社部、财政部、国家卫健委等部门出台明确疫情防控期间基本问题和处理措施的规范性文件，地方政府予以细化实施的应对方式，成为当前解决劳动关系问题的最优之选。

在疫情结束之后，构建非常时期劳动领域的制度框架应当提上日程。从路径上看，可以由人社部牵头，联合财政部、国家卫健委等相关部门，根据我国《突发事件应对法》《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》等相关法律，制定《劳动领域应急管理办法》。该办法应当充分体现以人为本的理念，强调对劳动者权益的倾斜性保护，兼顾对企业的保护，并在此次疫情经验的基础上，对相关概念、休息休假、工资薪酬、社会保险、劳动关系存续、劳动争议解决等突出问题和应对措施予以明确。例如，应当将突发情况下出现的延长假期、延迟返工等情形统一界定为在特殊情况下需缩短工作时间而形成的休息日，在此期间安排上班的，用人单位应当予以补休，或按工资的200%支付报酬；对用人单位采取减税降费、缓交或减免社保缴费、提供特别融资保障等扶持性措施；明确中央政府和地方政府在既有社会保险体系之外的财政救助责任等。

五、余论

疫情防控是一项系统工程，相应地，依法防疫也是一项复杂的法制系统工程。它需要各个部门法的协同配合，实现社会法与其他部门法之间的功能组合，共同根治疫情，保障人民群众生命安全和身体健康。比如通过社会法与环境法领域的自然资源法、生物安全法的协同，加强对我国《野生动物保护法》的修改等；通过社会法与经济法的协调，发挥财政、税收的激励功能，从而在疫情防控中更好地加强民生保障和扶持中小企业。与此同时，社会法与其他各部门法均应在其制度体系内部强化危机对策和风险管理意识，尤其是在当下所处的高风险社会中，针对任何领域的重大风险的防控，亟需各部门法之间协同机制的健全，使依法防控发挥最大效果。

“任何一项事业的背后都存在着某种决定该项事业发展方向和命运的精神力量。”此次新冠肺炎的发生及其蔓延，暴露出诸多社会经济问题，彰显出社会法治理念与机制的诸多漏洞和短板，在疫情防控后期或结束后，需要立法机关及时对传统管制立法予以革新，建立突显“人本主义”精神的公共卫生和社会保障法律体系，以增强主体法治意识的自觉、弥补相关体制机制建设方面的不足、切实提升决策与应对能力，实现全球化时代国家依法防疫能力的现代化。当然也应当看到，党和政府及社会各界的积极作为在本次疫情防控中发挥了重要的作用，尽管目前仍有短板，但在法制不断完善、治理体系不断科学发展的条件下，我国应对突发重大公共卫生事件的能力水平必将不断提高。

来源：北大法律信息网，http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=113263&listType=1 发表时间：2020年4月28日