现有的建设用地指标交易政策

据6号文，废弃矿山建设用地复垦为耕地，腾退的用地指标是包含规划建设规模指标、新增计划用地指标和耕地占补平衡指标的“三合一”指标。目前，现有“三合一”的建设用地指标有城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标。

建设用地指标交易政策现状。一是城乡建设用地增减挂钩，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积有所增加、建设用地总量不扩大、布局科学合理的土地整治措施。增减挂钩主要针对农村居民点的复垦（各地也允许少量工矿废弃地纳入增减挂钩立项），省定贫困县产生的节余指标允许省域内流转，国定贫困县产生的节余指标允许跨省交易。自2009年试点以来，增减挂钩政策作为自然资源领域支持脱贫攻坚和乡村振兴的重要政策工具，在项目管理、节余指标流转上已形成了成熟的管理规范。二是工矿废弃地复垦利用试点，将历史遗留的工矿废弃地以及交通水利等基础设施废弃地加以复垦、盘活和利用建设用地。工矿废弃地主要针对无主的废弃矿山的复垦，腾退的建设用地指标允许县域自用。自2012年试点以来，工矿废弃地复垦利用试点在鼓励地方生态修复废弃矿山、解决地方用地规模上取得了较好的激励效果。

建设用地指标省域内交易模式。一是目前增减挂钩指标在江西省域内交易运行模式：建设用地指标交易为A县政府与B县政府之间的交易行为，用地指标收益在财政内部进行预算金划转，社会资本方不直接参与指标交易，通常在指标交易完成后获得项目收益分成；二是在不突破现有政府持有指标交易前提下，也可探索出让方、受让方、社会资本三方协议模式，由指标受让方按照合同约定分别支付出让方及社会方（企业）收益，这一模式缩短了社会资本方回款路径，提高了回款率，较现有模式能更大程度地保障社会资本方权益；三是广西等地探索的授权部分省属、市属国有企业等持有土地指标直接交易模式：授权的企业可以作为用地指标持有方参与指标交易，该模式赋予社会资本方土地指标权属于自主交易权，但对指标的规范管理具有较高要求；四是浙江、四川等省份探索的政府回购（收储）模式：通过国有平台对土地指标进行统一开发、收储，该模式在经济发达地区具有较强的操作性，能够保障资源的整体开发、高效利用，但对经济欠发达地区存在被认定为政府隐性债务的风险。

废弃矿山建设用地指标交易存在的难题

政策开放范围有待进一步扩大。一是废弃矿山修复为耕地难度大、成本高，激励效果有限。由于废弃矿山立地条件特殊，且土地损毁严重，大部分矿山可实现复绿，但仅有小部分矿山有条件复垦成耕地。如：江西多以金属矿山居多，省内金属矿山废弃地复垦成旱地成本约6万元～10万元/亩，而增减挂钩复垦成旱地省域内调出价格为15万元/亩，一般增减挂钩项目复垦旱地的成本为6000元～2万元/亩（不含征拆补偿）。同时，根据工矿废弃地复垦利用试点经验，金属矿山复垦成耕地还存在较高的土壤重金属污染隐患，其复耕种植可食用农作物涉及食品风险问题。较增减挂钩指标产出，多数矿山复垦耕地的收益相对较低。二是废弃矿山修复为农用地，腾退建设用地规模大，通道未开放。通过生态修复将采矿用地复垦为农用地，虽不含耕地占补平衡指标，但仍可置换出大量的规划建设规模指标，不仅可调动矿山企业开展生态修复积极性，也是对矿业用地退出的有益探索，满足地方发展对建设用地的资源储备。从建设用地指标供需来看，允许废弃矿山修复为“耕地”腾退指标交易，而关闭复垦成“农用地”腾退指标交易的通道，政策激励效果实际打了折扣，可能会影响地方政府及社会资本投入废弃矿山生态修复的积极性。

项目管理面临政策障碍。废弃矿山修复为耕地，腾退建设用地指标如何立项、验收，是地方在实际操作中面临的具体问题。一是以增减挂钩立项管理，增减挂钩的适用条件、允许省域流转指标的区域以及收益使用范围待调整。若将废弃矿山修复纳入增减挂钩管理，需将增减挂钩适用条件由“农村建设用地地块”扩大至“建设用地地块”的复垦，将增减挂钩的省域流转名单由“省定贫困县”扩大至“各区县”。二是以工矿废弃地复垦利用立项管理，工矿废弃地复垦利用的适用条件、指标流转程序有待完善。若将废弃矿山修复纳入到工矿废弃地复垦利用试点立项管理，需将指标流转范围由“县域自用”扩大至“省域流转”，地方也应配套出台工矿废弃地指标省域范围内交易流转的细则。三是废弃矿山修复按原路径归口管理，管理效率较低。废弃矿山修复是涉及自然资源、生态环境、林业、农业农村等不同部门，涉及地灾防治、土地整治、水土污染防控等不同领域，专业性强、政策运用综合的管理工作。目前，若区分项目类型按原路径归口管理，单座废弃矿山生态修复需到多个部门分别立项、验收。仅自然资源主管部门自身就涉及生态修复、用途管制、耕地保护等不同部门。由生态修复部门督促矿山开展生态修复，而主要的激励手段如涉及的土地指标管理职能却在其他部门，且相关部门并无直接可用的项目管理路径，均须从顶层设计上对已有的增减挂钩或者工矿废弃地政策进行相应的补充完善，从而保障地方操作的合规性。因此，按原路径归口管理矿山生态修复易造成生态修复缺乏抓手、项目管理效率较低等问题，影响矿山生态修复的进度。

建设用地指标抵押问题。为解决废弃矿山生态修复资金不足，江西省提出支持参与废弃矿山生态修复的社会资本方，向开发性金融机构、政策性银行等争取绿色信贷。而废弃矿山生态修复腾退的建设用地指标也成为绿色信贷优先考虑的抵押物。建设用地指标作为抵押物，需满足三个条件：具有明确产权、依法进行登记管理、可变现。在现有政府交易指标模式框架下，社会资本方不是指标直接持有的交易方，以建设用地指标为抵押物获得绿色信贷支持的障碍较大，且缺乏相关配套管理体系，有关指标产权登记、管理、抵押物变现等领域也是空白。

相关建议

允许废弃矿山修复为农用地，腾退建设用地指标省域内流转。可从废弃矿山生态修复的实际情况考虑，在国家层面的“将历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用”扩大至“将历史遗留矿山废弃建设用地修复为农用地，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用”，从而提升地方投入矿山生态修复积极性，有效盘活矿山废弃建设用地规模。

建立独立的矿山生态修复项目管理体系。废弃矿山生态修复区内若仍按不同领域归口管理的路径开展工作，生态修复缺乏有力的抓手，实际操作执行上会遭受多方掣肘。可从国家或省级层面统筹职能，将废弃矿山生态修复所涉及的土地整治类的项目管理权限进行整合，直接交由生态修复部门统一管理，便于地方在废弃矿山生态修复立项、验收以及后续的生态产品交易等过程中形成完整的管理链条，也便于地方下一步对全域生态修复、全域土地综合整治的统筹管理。或者在国家层面单独设立生态修复新增建设用地计划指标奖励指标，明确废弃矿山生态修复整装项目类型，完善增减挂钩或者工矿废弃地政策，理顺增减挂钩、工矿废弃地与矿山生态修复的项目关系。也可在省级层面，在不突破现有新增建设用地计划指标分配体系下，从已有的新增建设用地计划指标分配模块下，切块生态修复新增建设用地计划指标，从而推动建立独立的废弃矿山生态修复项目管理体系。

创新建设用地指标交易模式，配套指标管理规范。现有的以政府为主导的建设用地指标交易模式在风险管控、项目管理上都形成了成熟、规范的管理链条，但从市场化角度而言，程序相对繁琐，资源配置效率不高。为了积极鼓励社会参与矿山生态修复，各地可联合财政、农业农村、林业等部门，加强部门合作，在完善规范指标授权、项目验收、指标登记等配套措施基础上，积极探索企业持指标交易模式或者政府回购（收储）模式，进一步激发市场活力，增强企业参与废弃矿山生态修复的动力。

来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/b1MqRCXwZXL0ri0kxRIM1A 发表时间：2020年5月25日