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王福重:健全公开透明的政府预算制度

作者: 王福重,中央财经大学政府管理学院教授 发布日期:2015-06-29
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中国的预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算。新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定,同时从五个方面作出限制性规定。健全公开透明的预算制度,这不仅是建设阳光政府、责任政府的需要,也是建立现代财政制度所必需的。预算是法律性的文件,具有最硬性的约束力。预算的审核、批准,是国是,即国家大事。中国正在致力于建设法治国家,而法治发展的历史表明,引导公众,从关心预算入手,尝试推进法治进程,是有效而稳妥的选择。

2014 月中央制定了财税体制改革总体方案,2015 月起实施的新预算法,在落实中央有关规定精神的同时,对财政预算改革的顶层设计作了一些衔接性规定,政府预算管理制度将迎来深刻的变革。健全公开透明的政府预算制度便是其中重要任务之一。

一、政府预算

预算,就是政府的收支计划,跟企业财务报表相对应,不同之处是,企业的财务报表是实际发生的数字,而政府财政预算是计划的数字,不是实际发生的,实际结果表现为决算。如果企业管理者和老板看不懂财务报表,就不知道企业是否赚钱,很可能被人忽悠。作为“国家的主人”,如果公民看不到、不关心、看不懂预算,后果更严重。何以见得?这需要仔细分析中国的预算。最初,预算只是一个表,全部收支都包括在这个表里。后来经过变革,到新预算法规定的预算,包括了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算。

其一,一般公共预算,也就是普遍意义上的预算,基本用税收支付。这个预算可以有赤字,靠发行政府债券弥补。2012 财政年度(中国的财政年度,是每年的日到12 31 日,不过,审查批准中央预算是在每年月,按《预算法》人大批准前财政部门可以预先进行收支。全国人大只批准中央预算,地方预算由各地方人大审议批准。)全国公共财政收入11.36 万亿元,全国公共财政支出12.43 万亿元,收支差额8000 亿元,其中,中央公共财政赤字5500 亿元。

按照2012 年的中央预算草案,公共财政预算的收入项目,主要是国内增值税,国内消费税,进口货物增值税、消费税,关税,企业所得税,个人所得税,出口货物退增值税、消费税(实际上是支出,或者负的收入),以及非税收入。主要支出项目有教育支出,科学技术支出,文化体育与传媒支出,医疗卫生支出,社会保障和就业支出,住房保障支出,农林水事务支出,城乡社区事务支出,交通运输支出等。这些项目是按照财政部门负责人所作的预算草案的报告。

此外,预算草案报告里没有,但实际上有的公共预算支出,还有“行政管理费支出”、“基本建设支出”、“企业挖潜改造和科技三项费用”、“增拨企业流动资金”、“地质勘探费”、“国有企业政策性亏损补贴支出”。除了行政管理费外,都是私人物品或者主要提供的是私人物品,这在市场经济国家是难得见到的。以政策性亏损补贴来说,国企的政策性亏损和经营性亏损难以区分,常常是政策性亏损掩盖了经营性亏损。

其二,政府性基金预算。2012 年(预算非决算数)全国政府性基金收入34,796 亿元,收入项目有铁路建设基金、港口建设费、彩票公益金、大中型水库移民后期扶持基金、中央农网还贷资金、国有土地使用权出让收入、城市基础设施配套费、地方教育附加。2012 年全国政府性基金支出35,614 亿元(支出大于收入的部分由上年剩余结转下来的资金弥补),支出项目有铁路建设支出,港口建设支出,彩票公益金的社会福利、体育、教育等社会公益事业支出,中央农网还贷资金支出,用国有土地使用权出让收入安排的征地拆迁补偿等成本性支出,农业土地开发整理和农村基础设施建设以及补助农民等支出,教育支出,农田水利建设支出,保障性安居工程支出,城市建设支出。

政府性基金收入,是政府为特定目的而征收的资金,专款专用,不能挪作他用。部分基金的实质是税,只是名字不叫税罢了,如大中型水库移民后期扶持基金,其余的是收费性质的。无论是税,还是费,征收的理由,现在看,都值得推敲。政府为了做某些事情,而一般性的收入不够,就采取基金的方式。这些事情,并不在财政支出的范围之内,可以通过市场提供,如铁路建设、港口建设等。很多基金征收的目的,是临时性的,可是到期又舍不得取消,就一直顺延下来,如民航部门的机场建设费改成了民航发展基金。一些基金是附着在商品的价格中的,如中央农网还贷资金就加在城市居民的电费中。而社会福利、教育、体育,本来就是公共物品或者准公共物品,应该由公共财政预算足额支付,加征基金是名不正言不顺的,缺乏足够的合理性。好在2014 11 15 日国务院常务会议决定,凡没有法律法规依据或未经批准设立的行政事业性收费和政府性基金项目,一律取消;对收费标准超成本的要切实降低;对确需保留的补偿非普遍性公共服务成本的收费,严格实行收支两条线管理。

同时,减免涉及小微企业、养老、医疗和高校毕业生就业等的收费和基金。这种普遍性降费,将大力减轻企业特别是小微企业负担,降低大众创业成本,加快万众创新步伐。

其三,国有资本经营预算。国有资本经营预算,是国有企业与财政之间的收支关系。以中央预算为例,中央预算只有中央企业的资本收益收支。按照2011 年决算数,中央国有资本经营收入765 亿元,包括利润收入和产权转让收入。加上2010 年结转收入35 亿元,使用的收入总量为800 亿元。中央国有资本经营支出769 亿元,支出项目包括国有经济和产业结构调整支出,中央企业改革脱困补助支出,重大科技创新支出,重大节能减排支出,境外投资支出,安全生产保障能力建设支出,兼并重组支出,新兴产业等发展支出,调入公共财政预算用于社会保障等支出。

2011 年,中央企业实现利润9000 多亿元,这些利润,只上交中央财政700 多亿元,不到十分之一,剩下的,全部留在企业内部。按照央企的性质,央企的全部利润,都该上交中央财政,至于会不会返还企业,返还多少,要根据整个财政情况,由全国人大会决定。央企2011 年对全社会的贡献实际只有40 多亿元,也就是调入公共财政预算用于社会保障的部分,还不到0.5%!央企占有社会最宝贵的资源,从金融资产,到土地、矿产等等,最后只是上交了40 个亿回报社会。中央国有资本预算支出的所有其余部分,都是在提供私人物品。如果央企和国企能获得财政的支持,那为什么私人企业就不能呢?这在逻辑上就说不通。央企以及国企的利润,首先要全部护着大部分上交财政,一旦成为财政收入,就与税收一样,用于公共需要,除非国企和央企的需要,有公共需要的性质,有公共物品的属性,否则,不该再返还。如果国企和央企能把大部分利润上交财政,在当前的体制下,把更多的国有资本收益用于补充社会保障,则公共财政预算的赤字就会大为减少,可以少发国债。国债的发行过多,会出现经济学上的“挤出效应”,抬高利率,加剧资本稀缺,对资本市场和社会投资都有不利影响。

其四,社会保险基金预算。它是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制,做到收支平衡。

财政的功能或者存在的必要性是,政府通过财政支出,提供公共物品和服务,解决私人市场部门提供公共物品和服务的“市场失灵”亦即不足,促进社会公平。经常说,政府是为人民服务的,主要表现就是通过财政提供公共服务。如果财政的公共属性差,政府为人民服务就大为失色了。财政提供私人物品是个悖论,如果财政也提供私人物品,财政就没必要存在。但是,在中国却有某种合理性。中国长期实行计划经济,消灭了私人部门,几乎消灭了市场,财政收入也几乎全部来自国企,财政是市场的替代物,提供从私人物品到公共物品的全系列服务。所以,财政提供私人物品是一种“历史的必然”。财政预算的理论基础,是马克思的《哥达纲领批判》。在这部著名的文献中,马克思为未来社会,也就是社会主义国家,提出了“社会产品扣除”设想,按照这个设想,整个社会的产品,在分配到个人之前,要由“共同体”,也就是政府扣除六大部分,这就是那个时候财政的所为了。这些扣除,既包括用于公共需要的部分,更多的还是私人物品属性扣除。那个时候,还批判资本主义国家的财政是“吃饭财政”,而社会主义的财政是“建设财政”,所谓建设财政,就是搞经济建设,前边提到的“基本建设支出”、“企业挖潜改造和科技三项费用”、“增拨企业流动资金”,是建设财政的主要标志。其实,所谓财政,本质就是“吃饭”,而不是建设。吃饭,即政府运行、社会保障。

那个时候,真的把事情的本质恰好搞反了,还自鸣得意。这个争论,一直持续到本世纪之初。现在,争论平息了,但是,作为后遗症,财政还在大量提供私人物品。把预算分门别类,在一定程度上,模糊或者混淆了财政的性质。

必须说明一下,在中国,所谓的财政收入,仅仅指预算收入。按照国际可比口径,政府收取的全部收入,都是财政收入,而财政收入也是政府掌握的全部收入。在中国,政府掌握的收入除了预算收入,还有预算外收入。预算外收入没有统计,最低的估计有预算收入的三分之一。如大量的政府性收费,而央企的利润,大部分也游离在预算外。所以,新预算法明确规定,政府的全部收入和支出都应当纳入预算,实行全口径预算管理。

二、政府债务

预算是分级次的,一级政府一级预算,中国共有五级政府,相应的,就有五级预算。按照早先预算法规定,只有中央公共财政预算,可以有赤字,用发行国债弥补。地方政府的公共预算,不允许有赤字,相应的地方政府也不能发债。不过,新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定,同时从五个方面作出限制性规定:一是限制主体,二是限制用途,三是限制规模,四是限制方式,五是控制风险。追求GDP,而是不是公共服务,过去一直是地方政府工作的中心。投资搞大项目,是资方政府的最爱。财政的窘境,不能阻挡他们的热情。经营城市,是最新的理念。中国正在经历城市化,地方政府利用了这个千载难逢的时机,建立融资平台,据说全国有三千多种这样的平台,城市投资公司便是这种典型。一般的运作模式是,先用土地收入,购买土地,然后再以增值了的土地资产作抵押,获得更多的贷款,比如1,000 亿的资金,最后可以放大到5,000亿甚至万亿的规模。据专家预测,目前全国的地方债规模已经超过20 万亿。(参见《专家称地方债规模超20 万亿政府信用评级将出》,《第一财经日报》,2013-09-17.恐怕已经接近100%。)所以,虽然中国的银行财务报表很靓丽,但是,股市投资者并不买账,银行股长期处于低位。一个重要原因是,银行是地方债的主要债权人,而坏账不在少数,从长期看,是巨大的风险。尽管少数的地方债投资会形成优质资产,将来会盈利,也为地方经济增长有基础性贡献。但是,其中蕴含的腐败、滥用、劣质资产更惊人。所以,有人把中国地方债的风险,与2012 年接近破产地带的希腊相提并论,这不是没有一些道理的。这些债务,如何偿还,如何结局,会不会成为中国经济的泰坦尼克,需要认真关注。因此,新预算法严格规范地方政府债务管理,严控债务风险,是很有针对性的。

除了地方债,还有国家开发银行的贷款、进出口银行的贷款、四大资产管理公司(华融、东方、长城、信达资产管理公司)的贷款、铁道部债券,这些政府性贷款和债券,加起来,2011 年就有接近30 万亿,占当年GDP 的比重是74%

三、预算公开

腐败有多种表现,如制度性的审批、贪污、司法不公等,但是,中国老百姓感受最直接的腐败,是“三公”经费。如果要问,中国预算支出中,哪一项增长最快?答案始终是:行政管理费。“三公”即是行政管理费的一部分。“三公”分别是:政府部门(含部分事业单位)的公务接待消费、公务车辆购置和运行经费(如修理、用油等)、政府部门人员因公出国(出境)经费。2011 月,国务院决定,中央所属的98 个部门必须公开其2010 年的“三公”决算信息。自此,各级政府“三公”支出逐渐公开,不再是“国家机密”,但是,公开的目的,不是公开本身,而是约束和减少它们。现在的公开,没有达到这个目的。

“三公”信息公开存在的问题是:第一,笼统而无具体内容。第二,缺乏审计监督,真实性不高。当然,中央“八项规定”以及反“四风”,对遏制“三公”消费起到了积极作用。制定严格的公款接待条件,规定具体的公款宴请标准;拍卖现有大部分公车,在剩余的公车上粘贴明显的公务车标志,防止私用;出国交流考察,应规定出国的具体资格、次数,并公示,取消大部分一般意义出国考察。近年来,政府在推进预算公开方面做了一些工作,但还要进一步健全公开透明的预算制度,这不仅是建设阳光政府、责任政府的需要,也是建立现代财政制度所必需的。

四、预算中的民主

预算原本是1640 年英国资产革命的重要遗产。预算的初衷,是限制国王和王室的权利。资产阶级认为,财富是他们而不是贵族和王室创造的,所以,国王没有权利乱花钱,必须征得他们同意才能动用。中国从清朝最后几年开始有预算,至今也有100 多年的历史了。预算是法律性的文件,具有最硬性的约束力。所以,预算的审核、批准,是国是,即国家大事。为什么要限制政府的权利?原来的政治学理论认为,政府是利他的,政府中的人,包括政治家、官员,与市场中自利的“经济人”相反,是两群完全不同的人,他们是利他的而不是利己的,可以自觉地、全心全意地为人民服务,根本用不着限制政府的作为,他们会自我约束,不必监督。但这样的假设,是有问题的。亚里士多德在《政治学》中说:“把权威赋予人,等于引狼入室,因为欲望具有兽性,纵然是最优秀的政治家,一旦大权在握,也会在欲望的诱惑中难免被腐蚀。”

1986 年詹姆斯·布坎南教授,获得了诺贝尔经济学奖,获奖的主要成果是“公共选择理论”,也就是现代政治经济学。公共选择理论,研究公共物品的决策机制,特别是投票的理论。私人物品的决策机制,是个人在利益最大化原则的指引下,在市场上由个人独立做出产量和价格决策。公共物品的决策,不是个人决策,而是集体决策。比如财政预算,就不是个人说了算,而是通过集体协商过程,即政治过程决定的,具体方式就是投票。

跟经济中的市场一样,西方国家政治中也存在市场,政治家、官员、选民都在这个政治市场里,选票就是钞票、货币,都有讨价还价。政治市场中的讨价还价,经常表现为议会里的辩论,利益集团之间的博弈。有时,中国的观众很纳闷,为什么很文明的国家,议员们整天吵架,甚至动手,觉得太粗俗了。实际上,他们不是为自己大打出手,是为了背后的选民而战。公共选择理论的一个突出贡献是,将经济学中的人,和政治学中的人,统一起来,他们是同一群人,都是只追求自己利益最大化的人。

政治市场中的人们,也就是官员,追求的更高的职位,更大的影响力,以及更高的声誉和特权。他们既不比普通人差,但是绝不比普通人更好,更有德行和更聪明,他们同样会犯错误。当政府犯错的时候,也就是政府失灵的时候,其后果可能比市场失灵还可怕。所以,必须约束官员和政府的行为。

官员所追求的一切,均与所在部门的规模相关。如果不加以限制,政府部门的规模将持续膨胀,超过合理的规模甚远。因此限制政府活动的规模,是限制政府行为的核心,预算的作用正在于此。日本国会,常常因为预算案通不过,而解散,甚至重新大选。2009 月,美国最大的州,加州的政府,因为经济不景气,税收减少,发生财政危机,州长施瓦辛格宣布,政府大部分部门关门,公务员回家,工资打白条。因为预算是法定的,不能更改,州政府无权加税或者收费。这就是预算的作用。

五、如何做到真正公开预算

(一)纠正错误观念,坚持预算公开。预算必须是公开的,因为政府对于人民没有任何秘密可言。预算如果不公开,公众无法监督,则无任何意义。过去曾有地方财政部门官员说,预算需要保密,这是十足错误的观念。还有人说,没必要详细公开预算,因为大多数人看不懂,公开了也没用。根据这个逻辑,法律也不要公布了,因为好多法律,十分复杂,公众也多看不懂。看懂看不懂,是我的事,看与不看,都是公民的自由,但是,作为政府只有公开的义务而无不公开的权力。即便公众看不懂,只要关心,想弄明白,可以请教别人。看不懂不是不公开的理由。

(二)人大代表认真履职,严格预算审查。我们常把每年月召开的“两会”,说成是全国人民政治生活中的一件大事,特别是全国人大会议。各级人大会议,最重要的议题之一,就是审查和批准预算。人大代表们比一般人幸运,能看到完整的预算,但也是在开会期间。预算表很厚,不可能有足够时间仔细阅读和研究合理与否。所以,代表们做出投票的决定,显得很仓促。即使预算有重大的缺陷,也可能通过。实际上,人大会议还没有不通过预算的情况发生。每年预算草案,都有反对票和弃权票,但是不多。因此,各级人大代表,特别是全国人大代表,应意识到自己的重大责任。在代议制民主下,你们代表的不是自己,而是全体公众,来监督政府的行为的。各级人大代表应该肩负重大使命,认真学习《预算法》,了解预算专业知识,以严肃认真、毫不含糊的态度仔细审阅政府预算,提出自己的意见。也许,等人大代表们,不再那么温文尔雅、正襟危坐,整齐划一地举手表决,而是刨根问底的时候,中国的预算才会变成真正明白的预算。

(三)公开全部预算信息,方便公众预算监督。我国正在致力于建设法治中国,而法治发展的历史表明,引导公众,从关心预算入手,尝试推进法治进程,是有效而稳妥的选择。政府部门,最近几年也在推行政府信息公开,而且鼓励公众查阅相关信息。但是,财政预算的信息公开,是最不尽如人意的。党的十八届四中全会决定,坚持以公开为常态,不公开为例外原则,重点推进财政预算等领域的政府信息公开。要让公众监督预算,就要毫无保留地公开全部预算信息。人大代表们,肯定是能看到财政部的全部预算表格的,但是,这还不够,必须让全社会的人,都能方便地查阅到。公众能看到的预算信息不多,仅仅是财政部门负责人,在“两会”上做的关于预算草案的报告或者说明,而不能看到预算本身的庐山真面目。在1998 年之前,财政部门负责人,在预算草案报告中,会具体列明财政各项收入的数字,各支出大类的数字。后来,关于收入的数字还有,但是,更为重要的,支出的项目,越来越少,只能看到部分大项。这种有意无意的模糊和遮蔽,当然不利于公众对政府的监督。一切都事在人为。四川省巴中市的白庙乡,2010 年就完全公开了预算,从公款招待到买一个纸杯、一个1.5 元的信封,都全部可查。既然行政级别最低的乡政府能做到,为什么其他级次的政府就做不到呢?

来源:《商业时代》 发表时间:2015年2月10日