近年来，我国央地关系的制度发展正随着央地事权与支出责任划分的改革加速推进，从2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发[2014]71号）到2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号），再到2018年《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发[2018]6号）、《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发[2018]67号）以及2019年《国务院办公厅关于印发科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发[2019]26号）和《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权支出责任划分改革方案》（国办发[2019]27号）等，无论聚焦的领域和改革的方案具体是什么，在规范层面均集中呈现为我国《宪法》中“中央”和“地方”这两个核心术语的叙事，我国《宪法》第3条第4款显然构成了这场改革“大秀”的核心“舞台”。与此同时，中国宪法学研究也正在经历着从基本权利教义学向国家机构教义学的拓展转型。在这一过程中，“针对《宪法》第3条第4款关于中央和地方国家机构职权划分‘遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则’的规定，也需要在教义学上阐明‘中央’‘地方’‘统一领导’‘主动性’‘积极性’等关键概念的前提下进行建构，以形成我国中央地方关系的宪法规范基础”。从这个意义上说，对前述关键术语的教义学研究就成为在党的十九大“加强宪法实施”的精神指引下深入推进央地关系改革的逻辑前提。然而，目前，关于“中央”和“地方”这一对央地关系领域中最基本术语的内涵，不仅“在我国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以及中国共产党文献中是很难找到对这两个概念的内涵和外延的明确界定”，而且宪法学界的释义学探讨同样亟待深入。
笔者欲不揣浅陋，在此前针对地方的主动性、积极性规范分析的基础上，进一步尝试对我国《宪法》第3条第4款的“中央”和“地方”这两个基础概念进行剖析，以就教于方家。
一、我国宪法文本中的“中央”初探
（一）“中央”的内涵与外延
蔡定剑教授曾试图从“单一制”的角度解释“中央”的内涵：“单一制是指国家只有一部宪法，有统一的立法权，一套统一的国家机构体系和统一的司法系统，地方接受中央的统一领导，地方政府的权力来源于中央，在外交方面，中央政府是唯一的主体。我国中央政府的统一领导除了有政治体制上的保证外，在法律上是通过以下途径实现的：法律的统一性——全国人大是最高国家权力机关，具有解释和监督宪法与法律实施的职权；行政上的统一领导——国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作；司法的统一性——最高人民法院可以提审和监督任何地方法院审判的案子。”从其对“中央”的阐述中可析出如下立场：第一，中央等同于“中央政府”；第二，广义的中央政府包括全国人大、国务院和最高人民法院；第三，“中央”存在的场域仍然是传统意义上的立法（权力）、行政和司法三个基础权力类型面向。不过前述判断的未竟之处有四个方面：第一，“中央政府”的内涵究竟是什么，其广义与狭义的界分标准何在，如何证成；第二，在释义学视角下，界定“中央”的规范基础何在，其解释效用的发生机制又何在；第三，“全国人大、国务院和最高人民法院”以及“立法（权力）、行政和司法”的两类三分法能否覆盖“中央”的所有语境；第四，国家机构与国家权力之间并非完全清晰的对应关系如何界定和规范，如“在20世纪80年代初期，全国人大常委会就曾设立特别监察厅和特别法庭，专门审判‘林彪及江青反革命集团案’，直接行使了检察权和审判权”。
在1949年以后的中国宪法史上，“中央政府”的提法最早见于《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称：《共同纲领》）序言：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。”这里的“中央政府”表述却是《共同纲领》中的孤例——正文部分均使用“中央人民政府”的表述。笔者认为，表述差异的背后其实暗含着《共同纲领》序言与正文之间的承接逻辑：序言明确政协的历史任务，即“组织人民自己的中央政府”，而组织过程完成后，“人民自己的中央政府”即转变为“中央人民政府”。作为建设新中国的核心主体，“中央人民政府”自然成为《共同纲领》正式条款中的重要范畴之一。因此，从“人民的中央政府”向“中央人民政府”的转变，其实就是政协在新中国具体建设过程中由台前走向幕后的转变过程。那么，又应如何理解《共同纲领》里的“中央人民政府”呢？许崇德教授曾指出：“在中华人民共和国成立初期，中央人民政府是一个‘大政府’的概念。它的组成包括下列几个部分：中央人民政府委员会、中央人民政府主席、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署（1952年增设国家计划委员会直辖于中央人民政府委员会）。”这一判断也得到了《共同纲领》的规范支撑，例如，其第20条明确了人民革命军事委员会隶属于中央人民政府，又如其第12条的规定间接明确了中央人民政府委员会属于中央人民政府。总之，“所谓中央人民政府，就是上述这些机关的总和”。
不过，在1954年2月17日前后形成的我国首部宪法草案中，作为概括性术语（umbrella term），“中央人民政府”的提法却发生了变化。1954年4月24日宪法起草委员会办公室印发的《宪法草案初稿讨论意见汇编（六）》中即记载有以下质疑：“为什么叫国务院而不叫中央人民政府？中央人民政府这个名称将来是否还存在？如果不，主席在哪里办公？”其中最后一个疑问恰恰反映出“中央人民政府”概念在狭义化过程中诱发的认知动荡。直到1954年6月11日举行的宪法起草委员会第七次全体会议上，何香凝仍然坚持“中央人民政府”的提法，毛泽东对此则解释道：“‘中央人民政府’的名字不要了，太长了。也是反复了几次，初稿是‘国务院’，后来改作‘中央人民政府’，最后又改回来叫‘国务院’。……全国只有一个政府，即国务院。”最终，1954年颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称：1954年《宪法》）第47条“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”的表述，实际在根本法层面上宣告了“中央人民政府”狭义化内涵的规范确立。此后的1975年颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称：1975年《宪法》）第19条、1978年颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称：1978年《宪法》）第30条以及1982年颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称：1982年《宪法》）第85条均延续了这一狭义立场。
值得注意的是，《共同纲领》第16条规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”此为在宽泛意义上的根本法层面首次涉及央地关系动态调整原则，虽然1954年《宪法》和1975年《宪法》取消了相关表述，但1978年《宪法》第11条第2款却在一定程度上予以恢复：“国家在发展国民经济中，坚持独立自主、自力更生、艰苦奋斗、勤俭建国的方针，以农业为基础、工业为主导的方针，在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针。”这也直接成为1982年《宪法》第3条第4款的规范样本。从逻辑上看，《共同纲领》的“中央人民政府”的表述自1978年《宪法》开始被语义更为宽泛的“中央”替代，这在某种意义上乃是向《共同纲领》中“大政府”内涵的回归。
综上所述，可以得出的初步的结论是：其一，在现行宪法语境中提及“中央政府”，严格说来只能理解为狭义的“国务院”；其二，原先宽泛意义上的“中央政府”在1982年《宪法》的文本中只能以“中央”作为规范表达式。
既然现行宪法的“中央”概念较为宽泛，那么其宪法边界何在？在1982年《宪法》中，“中央”一词总共出现了19次，其中第3条2次，第89条第4项1次，第85条的“中央人民政府”1次，其余15次均为“中央军事委员会”（含第三章第四节标题的“中央军事委员会”2次，以下简称：中央军委）。由此，可作如下两点初步解读。其一，1982年《宪法》第3条和第89条的“中央”虽然在表述上一致，内涵却有差别。如前所述，第3条的“中央”脱胎于《共同纲领》第16条，具有建国初期“大政府”的宽泛意义指向；而基于立法语言和修辞技术的考量，第89条第4项“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”里的“中央”实为“中央国家行政机关”之省略表述。唯独中央军委作为“中央”内涵组成部分的身份经由1982年《宪法》第三章第四节反复确认，当无疑义。其二，从1982年《宪法》的结构来看，不论是中央抑或地方，其规范资源主要汇集于第三章“国家机构”部分。从这个意义上说，除该章第四节的中央军委之外，第一节的全国人大及其常委会、第二节的中华人民共和国的主席和副主席、第三节的国务院、第七节的国家监察委员会和第八节的最高人民法院和最高人民检察院显然也应属于“中央”的范畴。
（二）我国《宪法》第三章：“中央”内涵的进一步澄清
对我国《宪法》第三章中所指称的“中央”内涵的澄清依赖于对以下问题的澄清。
首先，全国人大和全国人大常委会究竟是一个“中央机关”还是两个“中央机关”？一方面，在文本结构上，全国人大和全国人大常委会共享1982年《宪法》第三章第一节，该节标题为“全国人民代表大会”，这契合了全国人大常委会作为常设机构非独立性的一般认知。另一方面，全国人大和全国人大常委会的具体职权却由两个宪法条文分别规定，这意味着两者共同作为“中央”的具体构成要素时是存在角色差异的。那么，1982年《宪法》第三章第一节的“中央”究竟是一元结构还是二元结构呢？事实上，该节22个条文可以分成三类。其一，专属于全国人大的规定，包括第59条、第60条、第62条、第63条、第75条、第76条、第77条和第64条之一部分（即全国人大对于宪法修改、法律和其他议案的职权和程序之规定），以及第70条之一部分（即全国人大下设专门委员会之规定）。其二，专属于全国人大常委会的规定，包括第65条至第68条。第三，兼有全国人大和常委会的综合规定，这又可进一步分为两类：一是对两者的并列规定，其特征是无论全国人大还是全国人大常委会，其规定的内容基本一致，包括第58条、第71条以及第72条至第74条；二是对全国人大和全国人大常委会制度关系的规定，包括第57条、第61条、第79条和第64条之一部分（即全国人大常委会修宪的提议权和全国人大三分之二以上代表的批准权之关系），以及第70条之一部分（即全国人大和全国人大常委会对专门委员会领导权以全国人大是否闭会为标准的区隔与衔接关系）。由此可见，前述条款所属的类型以及具体规制内容，决定了作为“中央”的全国人大及全国人大常委会的身份以具体语境为前提的区分或整合，不宜泛泛而论。
其次，在央地关系语境下如何理解作为“中央”的中央军委。一般而言，央地关系的成立，在形式上首先需要中央与地方同时存在职权对应的机构或部门，但前述对我国《宪法》第三章的梳理中却存在一个“另类”——被我国《宪法》强调“中央”属性多达15次的中央军委反而并不存在地方层面的对应性机构安排。其实，现行我国《宪法》中的中央军委脱胎于1954年《宪法》第42条的“国防委员会”，因当时还设有中共中央军事委员会，故当时的国防委员会实际处于虚置状态。此后，1975年《宪法》和1978年《宪法》取消了这一设置。1982年修宪时作为对前三部宪法的折中，“在国家的中央军委成立以后，党的中央军委仍然作为党中央的军事领导机关直接领导军队，而且党的中央军委主席将会通过全国人大选举担任国家的中央军委主席”。可见，“《宪法》所规定的中央军事委员会与中共中央军事委员会有着密切关系，简单说来就是‘两块牌子，一套人马’”。中共中央的权威性由此被耦合其中。我国《宪法》第93条第1款“全国武装力量”的表述中对“全国”的强调也就暗含了央地关系的维度——虽然武装力量领导权位于中央，但绝大部分武装力量在空间上却客观分布于国内各个地方。无独有偶，中央层面另一个与中央军委密切关联的部门就是国防部，它同样在地方没有对应的机构设置，但这并不影响其在央地关系中出现。毕竟在传统理论中，国防与外交属于最为纯粹的中央事权，在我国这样一个单一制国家内尤为如此。缺乏地方层面对应性的机构设置恰是国防和军事的中央专属事权属性的制度体现——不能以地方无权染指为由而否认它们在央地关系场域的角色基础。
再次，国务院组成部门能否成为“中央”内涵的当然要素？我国《宪法》第85条“最高国家行政机关”和第89条第4项的“中央国家行政机关”之间显然存在被包含关系，由此一个必然的追问是：除“最高国家行政机关”之外的其他“中央国家行政机关”所指为何？既然国务院与国务院组织部门的相对独立性毋庸置疑，结合制度实践，对前述问题的回应只能指向国务院之组成部门。作为中央人民政府具体行使行政职权的必要元素，国务院组成部门又必须具备坚实的宪法依据，因此较为宽泛的“中央国家行政机关”就成为兼具覆盖性和科学性的提法。国务院组成部门作为“中央”的当然组成部分，其在我国《宪法》中的规范依据有三个。第一，我国《宪法》第86条和第90条对“各部、各委员会”组织地位及其行政首长组织身份的确认。第二，就我国《宪法》第89条的集中规定看，一方面，该条第3项明确了“各部、各委员会”的宪法定位；另一方面，虽然没有列举具体的部委名称，但通过该条第6项至第12项的职权清单以及第三项中“（国务院）领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”间接明确了这些国务院组成部门的职权范畴，进而在兼顾规范弹性的同时确立了国务院组成部门的“中央”身份。第三，我国《宪法》第86条和第91条对比较特殊的“审计机关”和“审计长”作出专门强调。
再其次，如何理解人民法院和人民检察院的央地属性。与前六节分列央地国家机构的模式不同，我国《宪法》第三章第八节将各级人民法院和人民检察院合并处理。关于中央层级的法院和检察院，该节通过“最高-地方各级”的对应式表述呈现。该节共出现12个“最高”和6个“地方各级”，其中法院和检察院各占50%。以法院为例，前述对应关系又可为两类，一是第129条以顿号的形式呈现的并列关系（检察院位于第135条），二是第132条第2款以“监督”的表述呈现的工作关系（人民检察院的“领导”关系位于第137条第2款）。因此，最高人民法院和最高人民检察院以及地方各级人民法院和人民检察院之间广义的央地关系属性毋庸置疑。不过，尚有两个问题需要进一步回应。
第一，由于作为央地关系总纲的我国《宪法》第3条第4款强调以职权划分为语境，因此各级人民法院和人民检察院之间呈现的央地关系能否为第3条第4款所包含呢？这取决于司法权在央地关系维度中是否具备可区分性。学界通常认为，司法权具有明确的中央属性，典型表述如：“人民法院是国家的法院，而非地方的法院，人民法院行使权力代表了国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。”然而，有学者却指摘前述判断忽视了“国家性能否排除地方性”这一细节问题的探讨。笔者也认为这确实是问题的关键：倘若司法权仅具有中央性，则不存在央地划分的空间；倘若兼有央地属性，则须进一步讨论在央地间是否具备职权划分的制度诉求。对此，我国《宪法》文本几乎明示了否定的立场。其一，我国《宪法》第132条第2款和第137条第2款“上下级”的表述包含央地的维度，但显然范畴更宽，并未直接聚焦央地关系（主要是最高人民法院与最高人民检察院同省级人民法院和人民检察院）这一具体层面。其二，这两款在论及上下级人民法院和人民检察院的关系时，采用的是“监督”或“领导”的表述，字里行间难以明确（或直接）解读出在央地间进行职权划分的基本原则甚至规范意图。其三，虽然我国《宪法》第133条和第138条以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称：《地方组织法》）的相关条款明确了地方各级人民法院和人民检察院对本级地方国家权力机关负责的制度，但是，一方面，宪法规范史上司法权的“国家性增强、地方性减弱”的发展脉络显而易见，另一方面，“彰显审判权的中央事权属性”也已成为新时期司法体制改革顶层设计的重要目标。因此，法院和检察院虽在级别上有中央与地方之分，但基本不存在央地职权划分这一具体场域关系的制度预设。
第二，专门法院和专门检察院的地方性问题。我国《宪法》第132条第2款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，……”（人民检察院的类似规定位于第137条第2款）既然最高人民法院（最高人民检察院）属于中央，那么接受其监督（或领导）的专门法院（或专门检察院）自然属于地方。然而，从纯粹的文义解释来看，该款中“地方各级人民法院和专门人民法院”的并列式表述却似乎又说明专门法院不属于地方各级人民法院（人民检察院的情况与此一致），我国《人民法院组织法》第12条和我国《人民检察院组织法》第12条对此又进一步分别确认。对此，笔者认为应区分不同情况探讨。其一，林区法院一般在大面积国有林区设立，分为中级和基层两个级别；海事法院虽然跨区设立，但地域管辖仍具有区域性，其级别相当于中级法院；铁路运输法院按照铁路公检法管理体制改革的文件要求已于2012年底全面划归地方。因此，前述三类专门法院的地方属性是比较明显的。其二，军事法院在设立上虽然具有一定的地方性，但是，一方面，虽然军事司法本质上属于司法权，但军事权的中央属性仍在相对封闭的军事法院系统中被相当程度地耦合于各级军事法院间的关系；另一方面，军事法院基于某种特别权力关系在军事法律规范的适用方面同样有别于一般的专门法院。因此，军事法院系统中并不存在明显的央地关系问题。其三，新疆生产建设兵团法院具有浓重的地方性，这是由于三级兵团法院中，不仅中级人民法院和垦区法院（基层法院）分别设立于13个地州市所在地的师和在农牧团场相对集中的垦区，而且级别最高的兵团分院在属性上亦为新疆维吾尔自治区高级人民法院的派出机构。
最后，2018年由修改后的我国《宪法》和新出台的我国《监察法》提供明确规范支持的国家监察委员会同样面临中央属性的确认问题。遵循前文逻辑，关于中央层级监察委员会，我国《宪法》第三章第七节同样通过“最高-地方各级”的对应式表述呈现（共出现1个“最高”和3个“地方各级”），我国《宪法》第125条第2款对上下级监察委员会之间的“领导”关系的界定又同第137条第2款条关于上下级人民检察院关系的规定异曲同工，而监察委员会又不存在地方专门监察委员会的复杂情形。因此，比照前文对人民法院和人民检察院的分析逻辑，国家监察委员会属于“中央”的范畴当无疑义。此外，在现行法的制度模式下，“由于监察机关与执政党纪律检查机关合署办公，故而纪律检查机关的领导体制也在很大程度上决定了监察机关的领导体制”，这也从另一个侧面确证了国家监察委员会的“中央”属性。
二、“中央”之外的“中央”：“四大班子”的实践回馈
（一）宪法序言：沟通规范与政制实践的桥梁与基础
在制度实践层面，我国素有“四大班子”的提法，其中党委和政协这两个“班子”处于我国《宪法》第三章之外，并不符合该法第3条第4款划分“国家机构”职权的前提预设。然而，不可否认的是，这两个“班子”在国家日常政治实践中却发挥着重要作用，其在中央和地方不同层次的组织分支的权力划分对各级国家权力的行使意义深远。
纵观《共同纲领》和中华人民共和国成立以来的四部宪法，关于中国共产党和政治协商问题的规定大致可分为四类。一是《共同纲领》，其一方面在序言中确认中国共产党作为中国人民政治协商会议的核心要素，另一方面在正文第13条对中国人民政治协商会议的组成、功能和职责进行专门规定。二是1954年《宪法》，它对中国共产党和政治协商的规定均置于序言中，正文并无涉及。三是1975年《宪法》和1978年《宪法》，它们均未涉及政治协商问题，但对中国共产党对各方面事业领导权的规定则全部置于正文中，强化意图明显，这也与当时所处的特定历史背景直接关联。四是1982年《宪法》，它长期以来将中国共产党和全国政协均置于序言中，但2018年3月十三届全国人大修宪后则发生较大的变化：一方面，序言第十段在爱国统一战线的内涵中新增“致力于中华民族伟大复兴”的表述；另一方面，在总纲的第1条第2款增写一句：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”
一个前提性问题是：宪法序言能够成为分析中共中央和全国政协“中央”属性的宪法依据吗？这主要牵涉宪法序言效力的问题。学界关于这一问题大致发生过三次较为集中的争论，目前就序言具有效力的问题已初步达成共识。2001年12月3日，时任全国人大常委会委员长的李鹏在全国法制宣传日座谈会上指出：“宪法序言最集中地体现了党的基本主张和人民的根本意志，是宪法的灵魂，同宪法条文一样具有最高法律效力。……改革开放以来，历次党的代表大会确定的重大方针，党中央都及时向全国人大提出修改宪法的建议，按照法定程序变成国家意志，其中最重要的内容写入宪法序言，具体内容写入宪法条文。”由此，依托宪法序言，笔者对前述两类重要政治机构的中央属性问题分述如下。
（二）作为“中央”的“中共中央”
亨廷顿（Samuel P.Huntington）曾指出：“在中国，国家的性质和目的是根据党的意识形态来确立的。”党的十九届四中全会于2019年10月31日通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称：《决定》）指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”“最高”、“东西南北中”、“全局”、“一切”等表述使中共中央作为央地关系里的“中央”内涵和意义跃然纸上。
何谓“中共中央”？就理论而言，其一般包括党的全国代表大会、中央委员会和中央纪律检查委员会（均由党的全国代表大会选举产生）、中央政治局及其常务委员会（由中央委员会全体会议选举产生）、中央书记处（由中央政治局常务委员会提名、中央委员会全体会议通过）；党的最高领导机关，根据“双领导机关制”，则包括全国代表大会和由它产生的中央委员会。在规范层面，《中国共产党党内法规制定条例》第2条也规定“中共中央”泛指中国共产党在中央层面的各组织，是指中国共产党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门。可见，在党内法规层面，“中共中央”的内涵是相对明确的，然而问题在于，“中共中央”作为国家央地关系中的“中央”，在宪法文本中有依据吗？
首先，1982年《宪法》序言对于中国共产党的领导问题分成三个阶段表述：一是第五段革命时期的中国共产党的领导，二是第六段新中国成立以来的中国共产党领导，三是第七段关于未来的中国共产党继续领导。这实际上就全面确立了作为中国共产党最高领导层级的中共中央在过去和未来两个方面所构成的全时间维度对全国各方面事业的统一领导地位。这种领导地位的基础有两个：一是理论层面，“在中国，国家的一切权力属于人民，而通过民主集中制原则的连接机制，在权力集中的环节场合下，权力一般会集中到各级党组织，最终集中到党中央”；二是实践层面，“在现实中，执政党的组织拥有最大的权力，第二位的是行政机关，第三位是人大，第四是政协，最后是法院、检察院。这个跟宪法中规范意义的排法有点不一样”。
其次，2018年3月11日十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》第36条明确了中国共产党对全国各方面事业的领导地位，回应了党的十九大以来反复重申的“坚持党对一切工作的领导”的要求。在中央和地方各层级中，党委均处于最高的领导地位，党内组织体制由此得以外化于央地关系。“党中央成为我国最集中体现国家权力的机构，并通过地方各级党组织对地方政府实施政治领导。因此，这又体现了国家权力的单一制特征。在国家两元结构中，中国共产党所代表的国家权力是最根本的。”这也是邓小平直接将“党中央”与“国务院”并列作为“中央”内涵的基础所在。从这个意义上说，在中共中央作为“中央”的角色设计中，与其对应的“地方”不仅包括地方各级党委和地方各级国家机关，而且包括社会组织、企事业单位和其他一切主体和事项，因而具有最为宽泛的外部性。正如2017年党的十九大报告所重生的，“坚决维护党中央权威和集中统一领导，严明党的政治纪律和政治规矩，层层落实管党治党政治责任”。
再次，作为与修宪存在深刻时代关联性的制度改革文件，2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确，中央组织部、中央宣传部、中央统战部等中共中央内设部门分别对中央机构编制委员会办公室、公务员工作、新闻出版工作、电影工作、宗教工作、侨务工作分别进行“统一管理”。此外，中央统战部还在国家民委保留国务院组成部门身份的前提下，对其进行“归口统一领导”。中共中央对国家行政事权的渗透业已成为新时代诠释“中央”内涵的重要制度基础。
最后，值得一提的是，为了加强党中央对国家重要领域的领导作用，近年来成立各种领导小组（委员会）的模式被广为推行。从命名规则上看，“中央某某领导小组（委员会）”的表述显然蕴含了“中央”的属性判断；从实际运作机制来看，这些“小组（委员会）”由中共中央政治局直接领导，在某种程度上居于各自领域的最高地位，且对执政党和相关中央国家机构的职权进行深度整合。
（三）作为“中央”的全国政协
政协一直是我国政治架构中重要而独特组成部分。根据我国《宪法》序言第十段，“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”，象征着“在长期的革命、建设、改革过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线”。一方面，政协的社会组织属性决定其不可能出现在我国《宪法》第三章乃至具体的宪制安排规范中，因为“政协是由各党派联合起来的一个组织，它的活动有其自己的章程规定，而不必由宪法来规定”；另一方面，虽然仅仅出现在《宪法》序言部分，但政协的宪法地位依然突出且重要：“在修改宪法的过程中，考虑到宪法只能规定一些重大问题和照顾各方面的平衡，有好多重要团体都没有写进宪法（尽管许多人再三提出要写上这些内容），而对政协却写了它的性质和作用。”据此，甚至可以认为我国《宪法》同《中国人民政治协商会议章程》（以下简称：《章程》）之间具有某种默示或隐匿的逻辑衔接关系。
《章程》第2条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”这其实彰显了政协参与国家事务的本级性特征，即各级政协分别在其所处的块块层级中发挥作用，其作用范围是《宪法》序言第十段描述的“国家政治生活、社会生活”、“对外友好活动”和“进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争”。这是否意味着作为最高级别的全国政协并不具有扮演“中央”角色的可能性呢？未必。一方面，《章程》第19条第2款规定，“中国人民政治协商会议全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下级地方委员会的关系是指导关系”，因此在全国政协和地方政协的二元维度中，本身即存在具有内部性的央地关系。另一方面，《章程》第34条第5项明确中国人民政治协商会议全国委员会全体会议具有“参与对国家大政方针的讨论，提出建议和批评”的职权，即全国政协可以通过提出批评和建议的渠道影响其他“中央”部门的决策与行为，进而通过这些部门的央地关系渠道发挥间接作用，甚至可以通过政党协商程序影响中共中央的重大决策。
在政治实践中，除了全国政协自身的《章程》依据外，其中央属性的另一个非制度化但不容忽视的理据源于作为全国各方面事业领导核心的中共中央最高权力的配置结构。自十四届中共中央政治局常委会以来，虽然在常委人数、各自代表的机构方面有所变动，但由一名常委分管全国政协的体制却是一直延续的政治惯例。在目前第十九届中共中央政治局常委会的七名常委的任职格局中，除国家主席和中央军委主席外，基本分属四大系统，即中共中央（总书记、中央书记处书记、中央纪委书记）、全国人大（常委会委员长）、全国政协（主席）和国务院（总理、第一副总理），中共中央惯例制度的支撑使得全国政协在我国《宪法》文本之外再次被印证为政治事实意义上的“中央”。
来源：北大法律信息网，http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=114227&listType=1 发表时间：2020年6月17日
