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刘守英:同地同权入市 西部呼声迫切

作者: 刘守英,国务院发展研究中心学术委员会副秘书长、研究员 发布日期:2013-11-20
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土改

下轮增长的巨大红利

华西都市报:您如何看待《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)涉及的土地改革内容?

刘守英:土地制度改革的内容,是总体改革的十分关键的组成部分,一是实现国家治理能力现代化的重要战场,将大大改善我国在转型期的治理结构,提高治理能力;二是政府从土地资源配置中退出,让市场发挥作用,将大大促进发展方式转变和土地资源利用效率提高;三是土地制度改革是实现城乡发展一体化的重要制度安排,没有土地制度改革,就容易导致城市剥夺农村,加剧城乡差距拉大。

最大的亮点是:一,建立城乡统一的建设用地市场,重点是同地同权;二是赋予农民更多财产权利,重点是增大土地权能,增加土地收益分配;三是培育新的农业经营主体,增加农业企业主体,允许企业从事种养业。

土地制度改革一旦推出,将释放巨大的发展空间,提高土地利用效率,优化土地结构,为下一轮增长提供巨大制度红利,促进发展方式转变,提高经济增长质量。

现状

双轨并行实现城市化

华西都市报:现行土地制度和土地市场是什么现状呢?

刘守英:目前实行的是农村土地集体所有和城市土地国有的所有制架构,土地市场处于城乡分割状态。农村集体土地以村社为边界、集体成员可准入;农地流转主要处于无价格的非正规交易。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收;土地交易处于卖方垄断下的买方竞争。

华西都市报:现行城镇化模式是什么?

刘守英:我的观点是:在城市化进程中,人是起点,也是终极目标,地是促进人口城市化的工具。

中国上一轮的城市化呈现出双轨并行的特征。一个轨道是政府主导的城市化,使城市圈不断外移,将农村区域纳入城市版图,主要表现为土地的城市化。另一个轨道是以农民工为主体的流动人口涌入城市,实现人口的城市化。面对流动人口涌入带来的居住需求上升,划入城市圈的城乡结合部原住农民以剩余土地“种房”出租,分享城市化带来的级差收益。两个轨道的城市化发生机制不一,各自从不同方面对城市化做出了贡献。但都面临不协调、不健康、不可持续的问题。

问题

土地快于人口城市化

华西都市报:能否具体介绍下政府主导下城市化吗?

刘守英:政府主导的城市化得以快速推进,土地在其中扮演的角色举足轻重。这就导致,一方面是,地方政府通过规划修编和行政区划调整,使城市区域不断外扩;另一方面是,城市用地主要靠征地获得,城市版图不断向农村延伸。

尤其是2000年以后的城市扩张更为显著,全国城市建成区面积从2000年的2.2万平方公里扩到2011年的4万平方公里。

华西都市报:城市外延扩张,城市人口也在随之增加。

刘守英:是的。但是土地城市化快于人口城市化的特征更加显著,不仅人口城市化滞后,而且就业结构转型扭曲也非常明显,可以说是要地不装人。1995-2008年,中国城市面积的扩张速度达到年均7%,而以常住人口统计的城市人口年均增长率略高于3%。

另外,流动人口主要栖息在城乡结合部。北京城乡结合部的流动人口占全市流动人口的52.63%。人口聚集过度,资源和环境的承载过量,社会治理难度加大。

突破口

试点宅基地退出机制

刘守英:在我看来,土地改革存在促进土地结构优化、放开集体建设用地进入市场、推进国有土地资产经营和融资制度改革三大突破口。

首先,促进土地结构优化,为产业升级和城镇化释放用地空间。一是针对工业用地占比过高的状况,制定工业用地转变用地的规划编制、权属处理和利益分配办法,创新工业用地向服务业、居住及高端制造业用地转变机制。二是针对政府性用地占比过高、利用不集约的状况,制定政府和单位划拨用地进入市场的规则和土地增值收益处置办法。三是针对城乡结合部区域土地非法、低端使用的状况,选取不同类型城市进行城乡结合部集体建设用地进入市场试点。四是选取不同类型地区进行试点,探索转移人口市民化与宅基地退出机制试点,实现农民宅基地用益物权与城乡用地优化双赢。

其次,同步推进征地制度改革和放开集体建设用地进入市场,可以实现保障农民土地权利和工业化、城镇化新增用地的双赢。由于中西部地区正处工业化快速推进阶段,农村集体建设用地进入市场更加迫切。

第三个突破口是,推进国有土地资产经营和融资制度改革,为城市化提供可持续的建设资金。

来源:《华西都市报》,2013年11月20日