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冯俏彬:开征数字服务税要从长计议

作者: 冯俏彬,国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长 发布日期:2020-08-31
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我国的当务之急仍是要大力创造条件、优化环境,加速发展数字经济,促进我国经济转型升级和高质量发展,让各类市场主体在这个未知的“蓝海”上继续开疆拓土,扩展更大的市场空间。数字服务税问题,现在可以作为一个研究题目提出来,先行研究,但落实到行动层面则需要从长计议。

新冠肺炎疫情在给经济社会带来一系列负面影响的同时,也为经济数字化转型按下“加速键”。未来,我国经济数字化转型过程将迎来一个蓬勃发展的空间。统计数据表明,中国是全球数字经济最大的市场之一,而且坐拥9亿网民的庞大市场,数字经济一定会成为中国实现经济转型升级、实现民族复兴的一个重要抓手。

经济数字化转型将带来人类全新的生产生活方式,将创造出无法想象的经济增长空间。目前,在这个充满希望和未知的庞大“蓝海”中,相关规则还比较少,但各个国家已经开始争夺划线权。据不完全统计,截至2020年3月,全球已开征数字税的国家4个,有意向的8个,也就是说,已经有十几个国家在为数字税开征做准备。不仅是欧洲国家,一些亚洲国家也在跟进,比如新加坡、印尼、马来西亚等也出台了自己版本的数字税。在这种情况下,中国怎么办?

近年来,随着我国数字经济的快速发展,应当对数字企业、数字经济怎么收税?学界有过一些讨论。当前,在法国和美国围绕着数字税之争,甚至有可能演化成新一轮贸易摩擦的情形下,有意见认为,既然那么多的国家都摩拳擦掌准备开征数字税,中国也应当加快开征数字税,以在未来可能发生的贸易摩擦中占据先机。我认为,在作出这样的判断前,首先要准确理解数字税的内涵。

目前,在各方面的讨论中,数字税一词的概念是比较含混的。比如数字税是所得税还是销售税?是对数字经济收税还是对数字公司收税或是对数字服务收税?角度各不相同。我认为,要理解什么是数字税,首先就要理解“电子商务—互联网经济—数字经济—经济数字化”这个大的发展过程。与之相对应,数字税至少有三层含义,其性质、内涵、目的、功能也各不相同。

数字税的第一层含义是对电子商务征税。美国是最早的电子商务玩家,在相当长时间,电子商务是免税的。最近几年情况开始发生了变化,2018年美国最高法院裁定,允许对互联网销售业务,包括数字服务的销售征收销售税。欧盟在2017年也把数字服务纳入了增值税征收范围。总之,对在互联网上销售的业务、电子商务业务收税,各个国家已经基本形成惯例,简言之,不管在线上做生意还是在线下做生意,如果是销售一般的商品或服务,当然是要收税。如果销售的是数字服务,现在也有相当多的国家开始收税了。这就是电子商务层面上的数字税。这个层面上的数字税,其性质是流转税,不管是以增值税还是以销售税的名义征税,实质上都是流转税的概念。同时,这个层面的数字税也是国内税的概念,属于一国的税收主权范畴。征与不征、怎么征,各个国家对此有完全的决定权。

数字税的第二层含义是经济数字税收。这就是目前在国际层面上,受到极大关注的OECD经济数字化的税收解决方案。在这个层面,数字税涉及的是跨国的互联网公司、数字巨头所创造的巨额利润在不同国家之间的分配问题,因此它的性质是所得税。进一步而言,因为涉及到各国的税收分配问题,这个层面的数字税也属于国际税收范畴,主权国家不可能单独决定,必须通过双边或多边的国际协商协定。2015年以来,OECD开始启动经济数字化的税收应对研究,到现在已经5年了,如果没有新冠肺炎疫情发生,本来到今年年底应该就这个问题达成共识性框架。从研究层面上看,这一拟推出的共识性框架,其基本组成是所谓的“支柱一”和“支柱二”。“支柱一”主要是解决市场所在国能不能参与、怎么参与税收分配的一系列理论和操作问题。由于欧洲是数字服务的主要消费国,美国是主要的数字服务提供国,因此,OECD方案要解决的核心问题是美国数字公司在欧洲销售数字服务时获得巨大利润(表现为所得税),这个所得税欧洲国家希望能合法且持久地参与分配,因为他们贡献了巨大市场和用户。这是标准的国际税收问题,要解决的是跨国公司所得税在不同国家之间的分配问题。所以,OECD框架中“支柱一”的实质,是国家之间税收的重新分配。总体来说,OECD层面的数字税,是在全球经济数字化的背景下,超前地协商和划定未来国家与国家之间对跨国数字企业因提供数字服务而产生的所得税的分配问题。要点有二:一是这个层面的数字税是所得税;二是涉及到国家与国家之间的利益分配问题,主权国家不能单独行动,需要多方协调来解决。

回顾历史,OECD曾经在1920年前后设定过诸多国际税收规则,这些规则在此后的一百多年间通行世界,不仅影响国际税收,而且也深刻地影响了各国国内的税收规则。比如现在大家习以为常的按照是否营业机构来判定纳税义务的做法,税收中的属人原则、属地原则等都来源于此。可以推断,现在OECD应对经济数字化时代提出的新的数字税理论与规则,一旦通过也将在今后长期影响世界。

数字税的第三层含义才是各方热议的数字服务税。其背景是各国要围绕着新的税收规则重新进行谈判,注定过程非常艰难。实际上,现在美国和欧洲之间完全谈不到一起。也正因为如此,欧盟考虑在美国不愿意在OECD数字税框架下解决问题的情况下,提出在欧盟范围内,先对美国互联网巨头在欧盟内提供数字服务的销售收入开征数字服务税。于是在欧盟数字服务税这个层面上,数字税又重新变回了国内税的概念。这就是现在大家广泛谈论的数字服务税。由于欧盟有27个国家,他们内部自己达不成一致意见,因此,欧盟版的数字服务税也被搁置了。在这个基础上,法国等撇开欧盟,想率先自己开征数字服务税,目的仍然是将美国拉回到OECD的谈判桌前。正是这个原因,包括法国在内的一些欧洲国家的数字服务税方案,基本上都是欧盟数字税的翻版,主要针对的对象是美国跨国数字巨头,税率都在3%左右,也有全球收入和国内收入的双重门槛等规定。简言之,目前热议的欧盟、欧洲国家的数字服务税,实际是一种谈判策略、一种短期方案、一种过渡性解决方案,背后的目标是迫使美国接受OECD的经济数字税收解决方案。

以上关于数字税的三重理解是对我国是否开征数字服务税作出判断的一个前提和基础。目前,我国数字经济税收尚处于起步阶段,能称得上数字税的,仅仅涉及对跨境电商的一些小小的税收。因此,客观地讲,确有必要研究对于一些具体的数字经济业务的税收问题,也有必要研究规范互联网企业与传统企业之间的税收一致性问题,但这属于第一层面的数字税。这一层面的数字税不仅应当加强研究,而且还应当考虑在可见的期限内落地。对于OECD的经济数字税收应对方案,也必须加强研究,积极参与谈判,争取最大利益。但在欧洲各国力推的数字服务税这个层面上,则要从长计议。数字经济作为广阔的“蓝海”,未来有巨大的成长空间。我国的当务之急仍是要大力创造条件、优化环境,加速发展数字经济,促进我国经济转型升级和高质量发展,让各类市场主体在这个未知的“蓝海”上继续开疆拓土,扩展更大的市场空间。数字服务税问题,现在可以作为一个研究题目提出来,先行研究,但落实到行动层面则需要从长计议。

来源:《中国经济时报》 发表时间:2020年8月31日