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苏明等:养老保险上升到全国统筹应该怎么操作?

作者: 苏明,中国财政科学研究院;杨良初,中国财政科学研究院;王敏,中国财政科学研究院;李三秀,中国财政科学研究院;赵大全,中国财政科学研究院 发布日期:2016-05-31
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现在我国城镇企业职工基本养老保险实行省级统筹,但仍有许多省份未执行,已实行的省份统筹形式多样,都不是实际意义的省级统筹。基本养老保险究竟统筹到哪个层级,既能解决基金的相互调剂问题,又能解决人口流动带来的收缴和支付的便利问题,还能有利于降低管理成本、提高基金安全?实际上,提高基本养老保险统筹层次,逐步由现在的省级统筹上升到全国统筹,把提高养老保险统筹层次与建立流动人口养老保险制度统一起来,是破解上述问题的重要途径。

当前养老保险统筹层次提高中的问题,既体现了政府行为有限理性的影响,也表明当前提高政策内含的激励机制不足的制约,要有效提升统筹层次,关键要建立有效的制度激励机制,加强缴费与养老保险待遇之间的联系。此外,养老保险统筹层次提高是一个各相关主体利益再分配的过程,必须有包括公共财政体制、政府管理体制等在内的相关制度的创新和变革,共同发挥合力效益。

需要面对的几个问题

统筹层次低管理成本高。停留在县、市级的统筹在劳动力跨省流动时,接转手续就变得极为复杂。如四川某县的人员要去广东某市就业,他必须向四川省某县社保部门办理接续转移手续,再到四川省社保部门办理接续转移手续,然后到广东省办理养老保险接续转移手续,再从广东省社保部门向新就业的县市办理养老保险接续转移手续。环节多、管理成本高,制约劳动力跨地区流动。养老保险统筹层次越高越有利于流动人口参加养老保险和办理接续转移手续。

地区间不平衡问题。肩负养老保险统筹责任的县市政府要承担一定的财政补偿责任。一般来说,经济发展相对落后的地区,规模以上企业不多,企业缴费困难,而养老金支出随着老龄化提高逐年递增,收支平衡能力脆弱,财政补偿能力弱,一般希望提高统筹层次,减轻地方财政负担。而经济较发达地区,规模以上企业较多,企业和职工个人缴费能力较强,往往吸引外来劳动力就业的人数较多,养老保险缴费增长快于支出的增长,养老保险收支平衡能力较强,一般不希望提高统筹层次。这也是东部地区一些省份养老保险省级统筹难以推行的原因。只有提高统筹层次,才能从根本上解决地区间经济发展差距带来的养老保险负担不均衡的问题,实现养老保险制度的公平性。

调剂能力和抗风险能力低。养老保险收支平衡能力与财政收支平衡能力一样,与地区经济发展水平密切相关。一般来说,经济发展水平较高的地区,不仅大中型企业较多,各类产业搭配合理,就业工人较多,财政收支规模较为可观,对养老保险而言,参与缴费的人员较多,而且就业年龄相对年轻,出现缴费规模较大,领取人数相对偏少,每年能有大量资金结余。而经济发展较慢的地区,往往大中型企业偏少,产业结构往往偏重于某类或某几类产业,就业人数偏少,财政收支规模偏少,甚至长期依靠中央财政维持运转,养老保险缴费人数相对偏少,而且企业拖欠缴费的现象较严重,领取养老金的人数增长较快,养老保险收支捉襟见肘,甚至过早地出现了赤字,地方财政又无力承担补偿责任,依靠中央财政给予补助。统筹层次越低,越依赖上级财政补助;统筹层次越高,养老保险收支范围越大,养老保险抗风险能力越强。但是,省级统筹也只能解决本省内的发展较快县市与经济发展较慢县市养老保险基金的余缺调剂问题,却不能解决省与省之间因地区发展差距造成的养老保险基金余缺调剂问题,这也是要求养老保险统筹层次从当前的省级统筹上升到全国统筹的客观原因。

建立统一架构的养老统筹

从制度架构上来看,实现养老保险省级统收统支,必须真正实行“六统一”,即统一制度、统一缴费标准、统一待遇标准、统一基金管理使用、统一经办机构和统一业务规程。在此基础上实现养老统筹的可操作政策,具体讲:

接续转移政策。由于我国养老保险统筹层次低,不同的统筹区域针对流动人口的养老保险关系转移问题,均有自己的操作办法和政策,并且缺乏统一性,增添了养老保险关系转移的难度。如当参保人将养老保险关系转移时,所要的材料、填写项目内容在转出和转入地都不相同,而导致两地区互相扯皮,参保人多次往返两地。目前应先建立业务上统一透明,办理细则和流程上操作强的省内养老保险关系转移机制,以协调好双方利益,达到养老保险关系转移顺畅的目的。

建立个人社会保险卡。社会保险卡记录参保人在不同地区、不同时间的全部缴费信息,是解决养老保险关系转移接续的技术手段,通过养老保险数据信息系统使各地的社会保障业务达到信息共享的目的,进而为参保人转移养老保险关系提供相应的数据资料支持。当社会保险卡记录的参保人累积缴费年限达到规定的要求,并且该参保人符合其他退休条件,就可以在最后的退休地按月领取相应的养老金待遇。职工参保过的所有地区有义务做好信息的采集与录入,并且及时将参保人的个人缴费部门转到下个参保地,做好转移接续的手续办理。实现“钱随人走”,统筹部分按“分段计算”的办法在参保人退休后由退休地予以支付,基础养老金的基数也根据社会保险卡记录的不同地区、不同时间参保地的平均工资及平均缴费基数予以计算。社会保险卡的推行可以更好地协调不同地区之间的利益关系,保障劳动者的养老保险利益不受到侵害。

减少中间流转环节。目前,各地在现行的养老保险转移接续相关政策中设置了各种附加的转入条件,尤其是对于户籍的限制,参保者在养老保险转移接续过程中,必须出具各种相关证明,而且需要有关部门层层审批,程序复杂、繁琐。特别是对于流动人口,需要经常变换工作地点和工作性质,导致流动人口在办理基本养老保险转移接续手续时,更加复杂、繁琐。未来应逐步建立市、省和国家社会保障信息共享的三级网络服务平台,提供社会保障经办、社会保险基金查询等业务。

接续转移能力。社保经办机构建设需要从统一名称和建制、理顺统筹基金和垂直管理体制、建设扁平组织机构出发,培育具有服务理念和管理能力的社保人员队伍,建立以社保机构为主、定点服务机构为辅、社区服务中心为平台的管理体制与服务体系。同时,加大财政专项投入力度,培养社会保障专业人才,加大人才队伍建设,加大养老保险转移接续业务培训力度,提高其专业化程度,避免出现基层经办机构一人多岗问题。

争议协调处理机制。现行政策规定,跨省转移时应按照“先转后清”的原则,由转入地社保机构负责清理重复参保的关系。但由于各地养老保险具体政策差异,信息表的利息计算和记录方式不同等原因,转入地较难核定参保人重复时段转入个人账户的准确金额,这种不确定性直接影响到参保人选择清退的个人账户部分,为此引发争议。因此,应建立仲裁协调机制,应明确由劳动监察或仲裁机构处理。

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欧盟经验:

国际经验看,涉及这一问题并已较好解决的范例应该是欧盟。欧盟现有成员国28个,2014年总人口达5.74亿,欧盟各成员国之间经济社会发展水平、社会保障制度设计等各不相同。

具有欧盟成员国国籍的每一个人同时又都是欧盟的公民,欧盟公民身份是补充而不是替代国家公民身份。根据《欧洲联盟条约》,欧盟公民享有在联盟内自由转移和居住的权利,对此,劳动力跨区域转移就业过程中的社会保障和福利待遇问题不可回避地成为欧盟面临的重大问题。欧盟建立了针对成员国之间自由流动劳动力的社会保障多边协调、合作机制,社会养老保险给付方式的协调、合作就涵盖在其中。

欧盟协调各成员国社会保障制度的法律规定主要包括《欧共体1408/71号条例》和《欧共体574/72号条例》。根据这两个条例,欧盟对其成员国原有的社会保障制度采取了“协调”而非“统一”的解决策略。“协调”即欧盟各成员国可以延续其各项社会保障制度安排,自主确定社会保障覆盖对象、资格条件、缴费标准与待遇水平等。手段则是确定一些“共同原则”,其目的是使欧盟范围内跨国流动的欧盟公民在社会保障方面所处的境况不比始终在一国居住或工作的公民差。两个条例主要确定了三项协调各成员国社会保障制度的基本原则:一是唯一成员国原则。即欧盟公民无论其工作行为发生在多少个成员国,在同一时期,只能加入一个成员国的社会保障计划。二是工作地原则。三是国民待遇原则。即无论本国公民还是来自其他成员国的欧盟公民,一旦加入某成员国的社会保障计划,均享受同等待遇,即各成员国社会保障经办机构应当赋予加入此国社会保障计划的非本国公民的欧盟公民与本国公民同等的权利与义务。这意味着,任何成员国的社会保障经办机构不能仅仅因为参保人不是本国公民而拒绝向其提供各项社会保障福利待遇,这就是国民待遇原则。当然,欧盟公民在其他国家享有“国民待遇”的同时,也必须履行相应的社会保障义务(最重要的义务就是要按时缴纳各项社会保障税费)。

在此背景下,劳动力在欧盟区域内自由流动时,需要在欧盟层面上对各成员国的社会保障制度进行协调,对此,欧盟已给出自己较成熟的制度设计:分段记录、累计缴费年限、暂时冻结、最后接管、按比例支付。

分段记录。只要某欧盟公民加入某个成员国的养老保险计划超过一年,那么该成员国就必须在其退休时向其支付养老金。这意味着,某欧盟公民如果曾经在四个成员国工作过,那么他在退休时其养老金将分成四段被记录,会收到四份分段记录后取得的养老金。

累计缴费年限。如果欧盟公民在一个成员国参加养老保险的时间没有达到该成员国法定的领取养老金的年限要求,那么他在其他成员国参加养老保险的时间也将被视为缴费年限累计计算在内。

暂时冻结。欧盟公民的养老保险采取暂时冻结方式,即某公民若目前在B国工作,他以前在A国的养老保险记录将被A国保留,并且他在A国的历史缴费将暂时冻结在A国,既不会被转移至B国,也不会立刻支付给他本人,这部分暂时被“冻结”的历史缴费将在他达到退休年龄时,再按照规定标准向其发放。

最后接管。欧盟条例规定,欧盟公民退休前所工作的最后一个成员国,负责归集该公民在各个成员国的养老保险参保缴费记录,并为当事人发放养老金。

按比例支付。在多个成员国工作过的欧盟公民,其养老金的多寡根据其在各个成员国参加养老保险时间的长短按比例计算支付。在一个成员国参加养老保险的时间越长,在该国领取的养老金就越多。

来源:中国财经报网,2016年5月18日,http://www.cfen.com.cn/rwcj/sxh/201605/t20160518_1995826.html