京津冀协同发展上升为国家战略以来，各界反映不一，如何破题，尚未达成共识。但值得注意的是，目前地方城市正处于成绩北京产业和功能转移的兴奋期，各类开发区“建设了一堆”，盲目势头值得关注。

伴随区域发展战略调整，京津冀三地土地利用格局将发生新变化。

瞭望智库在调研中发现，三地干部对增加建设用地指标、适当放宽现行用地政策呼声迫切。尤其是准备承接北京产业转移和功能疏解的天津、河北城市，用地扩张要求强烈。

一、三地普遍感觉“地荒”

廊坊市今明两年要植树造林100万亩，打造首都的环境护城河；同时，近年来由于产业用地指标紧张，一些从北京外溢的企业选择到邻近的天津工业园落户。廊坊市希望，国家能允许廊坊在增加生态建设用地和高端产业用地方面作一些调整，“比如在保证生态优先、产业高端的情况下，适当减少耕地保护的红线指标，然后在其他地方通过开垦荒地的方式予以增加”。

保定市日前已确定总规划面积1149平方公里的34个重点园区，为承接北京功能疏解和产业转移作准备。据了解，保定市一年的项目建设用地至少需要8〜9万亩，但能拿到的用地指标不足20%。没有指标，又急于招商引资上项目，就容易造成违规违法占地。

在产业用地指标和财税政策等方面，秦皇岛同样面临很大问题。当地主要领导表示，“需要调整，需要国家研究”。一位开发区负责人还提议：秦皇岛的开发区尚在规划之中，供地受到限制，能不能让北京过来的企业带着项目和用地指标一起转移？

天津市京津科技谷园区总经理刘钢表示，由于用地指标紧张，一些谈好了的北京科技企业迟迟不能落户。无奈之下，他甚至想用园区跨省合作的方式，向邻近的一个河北工业园去“借”指标。

河北省国土资源厅曾表示，“十二五”期间，河北省预计全省建设用地需求在275万亩以上，用地缺口在60%左右；天津市近年来也往往将重大项目难落地归结为“用地缺口大”。缺用地指标，始终是津、冀两地的呼声。

一方面，地方干部感觉“地荒”，另一方面，土地利用效率不高现象却颇为普遍。记者在津、冀两地采访时看到，大片空旷的土地和刚打了地桩、零星散落的厂房；个别地区空置住宅高楼林立，建到一半就烂尾的写字楼，车辆稀少的宽马路，给人以 “鬼城”的联想。

二、“土地依赖症”积重难返

接受瞭望智库采访的部分中央部委官员和相关专家普遍认为，地方政府的“地荒”呼声既有区域资源禀赋决定的客观现实因素，也与地方主观上过分依赖土地发展的思维定式相关。“即便没有京津冀协同发展的提法，京津冀各地增加建设用地指标的需求也同样强烈。”

随着经济社会的发展，各地确实存在一定的合理的新增建设用地需求。华中科技大学贺雪峰教授认为：“北京和天津的产业要转移到河北，如果不考虑适当增加河北的建设用地指标，是不切实际的。”

同时，争取到新增建设用地指标，也就意味着土地可由农用地转为建设用地，可以去融资抵押。房地产高级经济师章林晓认为：“现在对新增建设用地指标的强烈需求方面，真正可怕的主要是后者。”

盘活存量用地是一种办法，但实际操作中存在困难，地方政府不愿碰硬。北京市国土局有关负责人表示，目前盘活存量建设用地特别是集体建设用地，还需要创造众多政策条件：首先是要加快农村土地制度改革，以消除工作中的政策障碍；其次是要全面完成农村集体用地确权发证工作；第三是腾退现状工业用地、取得银行信贷等，也需要配套政策支持。

尽管此前国土资源部和国家发改委已经明确，2014年将严控京津冀等城市群新增建设用地规模，土地供应要充分向存量挖潜，但面对看上去不太可控的征地补偿成本、复杂尖锐的拆迁矛盾以及土地确权不清晰带来的融资难题，地方政府更愿意通过“哭穷诉苦”争取新增建设用地指标。

地方要求增加建设用地的冲动，常常会为违法违规占地埋下隐患。国土资源部近期新挂牌督办的两起违法用地案件中，就包括河北省鸡泽县曹庄乡政府借京津冀和产业园概念违法占用农地案。

天津市发改委区域经济处处长白向东也谈到，需要警惕地方新一轮土地开发热潮。目前地方城市正处于承接北京产业和功能转移的兴奋期，各类开发区“建设了一堆”，盲动势头值得关注。

三、以规划定用地，向存量挖潜力

实施京津冀一体化发展，合理确定区域土地利用格局既是重要的抓手，也是能否实现一体化发展战略的关键。

中国农业大学土地资源管理系朱道林教授认为，应以功能定位确定土地利用格局，新增建设用地不能盲目取地，一定要结合规划、项目进行。

“尤其是津、冀承接北京转出功能的城市，应该依据其区位条件、资源禀赋等，合理确定城市功能定位，并依据其功能定位确定土地利用格局，乃至供地主导方向，防止无序竞争所引起的重复建设。”朱道林说。

而在中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平看来，经济欠发达地区发展新型城镇化，“要是还走蔓延式扩张这条路，就代表前面大城市带来的问题、积累的经验没有被重视。”

对于地方要求增加建设用地的呼声，国土资源部规划司司长董祚继表示：“我们现在推进的是新型城镇化。新型城镇化不能继续走用地过度扩张的老路。三地存量建设用地已经很大，应立足存量用地谋协同发展。”

叶剑平认为，挖潜存量土地，一个是已经供给的土地要利用好，现在有些开发区用地效率并不是很高。还可以通过加快棚户区改造释放存量用地。一些原来的划拨用地，机关院所和国有企业占地，也有存量挖潜空间。

此外，存量用地占比最大的是工业用地，而工业用地是市场化程度最低的土地。房地产高级经济师章林晓认为，要盘活存量工业用地，最佳办法就是提高工业用地的持有成本，但这可能触犯既得利益群体。

对此，中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英认为，如果有明晰的产权，有健全的土地市场，土地浪费的现象就很难发生。

来源：瞭望智库，2014年05月14日