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杨守涛、蒋良竹:村规民约有了地方性方案

作者: 杨守涛,中共北京市委党校领导科学教研部副主任、副教授;蒋良竹,中共北京市委党校公共管理教研部硕士生 发布日期:2020-07-28
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充分发挥村规民约积极作用,是推进农村契约型社会整合机制建设、实现契约治村的重要途径,有助于更好地加强和创新乡村基层社会治理。2018年6月14日习近平总书记在考察山东三涧溪村时,明确强调要“加强村规民约建设”。2018年年底,中央七个部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》(下文简称《意见》)。

在这样的现实背景下做好契约治村工作,是贯彻习近平总书记关于城乡社区治理重要论述的具体体现,还是落实中央有关政策要求的实际举措,也是加强和创新基层社会治理的紧迫要求。近年来,全国各地涌现出越来越多的契约治村成功案例。其中,北京房山区南广阳城村的实践,是契约治村的典型。南广阳城村的做法被概括为“广阳经验”,具有推广价值。

党领群治聚合内生动力

契约治村所依托的村规民约,是广大村民进行自我管理与服务以及自我教育引导和监督的行为规范。充分发挥村规民约在乡村基层社会治理中的作用,是贯彻落实党的十九届四中全会“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“构建基层社会治理新格局”精神的重要举措,是健全与创新农村基层党组织领导下自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系的重要形式。

从基础动力源和生成与发展路径的角度来看,发挥村规民约积极作用、契约治村主要有两种模式,内生动力主导的模式和行政推力主导的模式。在内生动力主导的模式中,乡村基层内部各主体的有效治理需求得到激发与聚合,自觉自愿自发因素有着更为充分的体现。在行政推力主导的模式中,基层政府机构各部门为代表的国家政权力量主动介入、大力推动,往往会引起政府秩序与乡土秩序的融汇交合难题。

南广阳城村的契约治村实践,是内生动力主导模式的生动实践,在基层党组织的带领下,聚合了各方面内生动力,绘就了一幅精彩的意识自愿与行动自觉画卷。

在南广阳城村,干部群众共同期望把村治好,这是契约治村的最大内生动力。一方面,村党支部书记石印起在2014年3月就带领村两委干部思考回迁后的治理问题、引导全体村民开展大讨论,最终形成了管理办法雏形,后续不断完善治村契约并有效付诸于行动。另一方面,自2009年拆迁到2016年回迁,村民们都在外租房,期间很多村民对所在单元楼的种种陋习深恶痛绝、对小区出租房因管理不力导致的问题有了切身体会,这些经历激发了他们对治理好所在小区的期待。

需要说明的是,南广阳城村党员干部在带头与推动各项治村工作的实践中,还表现出了系列重要特质,因而产生了很好的表率作用,转化成了很好的治理效能。他们坚守为民的初心与使命,坚持以广大村民群众为中心,做到了把群众冷暖时刻放在心上。他们以担当与干净支撑忠诚,忠诚于党和村民的利益,敢于担当其治村的各项责任。他们的工作富有前瞻性,所以,南广阳城村才有了契约治村的7年谋划准备,以及2016年以来的系列具体实践。他们工作作风民主,问题大家提,办法大家想,主意大家出,决策大家定。村两委干部不是个人说了算,不搞一言堂,所有涉及人、财、物及村民利益的问题,都是经过充分酝酿、反复商量以后,按照多数人的意志作出决定的。

此外,南广阳城村没有遭遇干部干、村民看的问题,村民给予了积极配合与自觉支持,热情地参与到各项治村工作中。这种热情参与,是村民自身求治期待、各项宣传劝导工作、治村获得感与美好体验共同作用的结果。村内对民主协商而成的协约内容持续宣传劝导,治村的各项工作逐步融入到村民群众的生产生活习惯中,并形成了共识。因而,尽管见不着任何与契约相关的标语,大家也能很好地遵规守约,并在良好行为塑造过程中做到对违约认罚的配合。

民主协商加强村民自治

目前的实践中,不少地方村规民约“价值显然、问题突出”。村民群众的参与深度与广度较低,是广为诟病的问题之一。

南广阳城村的做法,很好地践行了“村规民约的制定、执行上要加强民主”这个理论共识,广泛而有序有效地运用了民主治理方式,特别是运用了当前受到普遍关注的基层协商民主,切实地凸显了契约内含的商量特质。

在协约制定过程中,村内最初制定的8章25条小区管理办法,就是经过一场“大家希望新家园管成什么样”的大讨论,通过村两委班子和村民代表与广大村民反复酝酿协商两年多的结果。2016年下半年回迁上楼后,南广阳城村针对小区管理不断遇到的新问题逐步形成的系列具体治村办法,都是由党员和村民代表会议讨论通过以后付诸实施的。

在协约执行过程中,同样突出运用了民主治理方式,特别是在力图有效改变村民上楼后的生活习惯的相关工作中广泛运用,确保了各项治村契约在民主监督中一丝不苟地执行下去。

南广阳城村长期坚持的民主参与式治理工作,践行了农村基层民主自治原则,在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督基础上,通过民主协商进一步突出和加强了村民自治,培养了大家的民主素养,“带来高度的群众满意和群众认可,也带来全村男女老幼的自豪感、归属感、向心力、凝聚力和同心同德、上下同欲。”

“协商民主、契约治村”被概括为“广阳经验”的特征,被认为具有典型性,能够持续,值得推广。因此,对于发挥村规民约作用、契约治村来说,必须努力在乡村基层民主治理框架内,充分地运用协商民主这个好办法。其中的“约”就意味着涉及主体的多元性,意味着要在多元主体之间民主协商、对话与商量并合作推动。另外,《意见》中对民意征集等体现协商民主的内容也反复多次强调,党的十九届四中全会还首次将民主协商纳入了社会治理体系。

问题导向优化协约内Ω发挥村规民约作用、契约治村,需要村规民约的内容具备科学合理的特性,这是村规民约应然价值得以变成实际治理绩效的一个重要前提。但是,各地现有的实践中,经常出现内容不恰当、有待进一步优化的问题。

南广阳城村坚持问题导向,优化了协约内容,形成的村规民约内容既有吸引力又坚持了法治原则。坚持抓准群众感知到且比较关心的问题,“以满足村民共性需求为导向”。南广阳城村是异地拆迁上楼的回迁小区,小区管理办法很大程度上就是对村民生产生活习惯的过渡、小区环境秩序维护、社区化管理适应等治理挑战进行的超前谋划。

在小区治理过程中针对陆续出现的问题,逐步完善协约内容,涉及电梯维保、环境卫生、楼道管理、习惯养成等。更重要的是,这些是群众紧迫关切、与他们的实际利益密切关联的问题。突出巧妙治理。

南广阳城村的治村协约内容有着诸多巧妙治理的表现。尤其是把脉家庭对孩子的关爱心理、形成孩子认养果树并分得果实等体现共治共管共享原则的约定内容,以及以孕妇专用地上停车位、访客车位与探亲停车券等能给村民温暖感觉的人性化内容照顾合理现实需要。坚持法治思维,不违背现有相关法规。对于现有村规民约,南广阳城村两委成员做足了功课,认真研究法律法规条文,聘请法律顾问,因此能有效应对少数村民关于第二辆车交费停车问题的合法性质疑。

南广阳城村的成功实践启示我们,合理可行的村规民约内容,要突出价值引领性、关注一般的社会规范和主流价值观,更要能切中乡村基层社会治理现实需要,找出本地区当前最为突出、群众最为关心和感兴趣、最具有普遍性的问题。将一般的社会规范和主流价值观融入问题中并作为村规民约的重点,才能真正引起共鸣而刺激到广大群众的共同利益兴奋点和参与热情与积极性,最终产生求治的共同愿望。当然,合理可行的内容,还必须体现对实际困难群众的关爱和温暖,体现对积习问题的过渡性处理,切实考虑当地人民群众性格与文化习俗等现实因素。

刚性约束提高执行效果

协约内容既要科学合理可行,更需要刚性约束落地实施。现实是村规民约的约束力、执行力往往遭遇诸多挑战。

南广阳城村的实践中,协约内容的刚性约束得到了很好的体现,执行效果非常明显。这源于南广阳城村在实践中采取了有力的执行措施。除了提升对协约内容的执行承诺、强化为执行协约内容而广泛开展的宣传与劝导、规范为促进协约内容更好地执行而进行的惩戒等常见措施外,南广阳城村实践中突出了党员干部带头的强约束力执行措施。

一是以点带面的执行方式。南广阳城村党支部以及党员的做法是,我带头做,我先做到,做给村民看,千难万难,党员带头就不难。同时,延展主体范围、扩散带动效应,尽可能做更多人的工作,通过签订《一人一户一族承诺书》引导自己家人、自己那一族人遵规守约。在村内物业工作人员以及志愿者队伍中推广上述制度,提高广大群众遵约执约的自觉性主动性。

二是合理有效的制度设计。针对可能出现的不遵约情况,南广阳城村设计了“管得住”的系列制度。较为典型的是针对本村村民的物业费返还制度。南广阳城村物业管理采取收支两条线,每年年初先按一定标准缴纳一年物业费,年底予以返还,如有违约行为则按规定予以扣除,情节特别严重的还可能会停发全部福利。

同时,还有针对租户的三方房屋租赁合同等制度。由村委会出面,和房主、租户签订三方房屋租赁合同。为制约租户的行为,租户要向村委会缴纳保障金,房主有劝告和教育租户遵约的义务。租户如有违约将被扣保障金甚至退租,房主劝导教育不力将被扣相应福利。

南广阳城村的成功实践,充分说明村规民约的具体内容不能停留在文本上、墙壁上、宣传册上、口头上,必须能够约束村民行为,得以切实执行。在《意见》中,对村规民约的监督落实已强调了若干原则性的内容。南广阳城村的实践,在这些原则性的内容之外,给契约治村工作的开展创造了有价值的参考经验。其以点带面的办法、旨在“管得住”的制度设计,具有重要参考价值。

扎实推进涵养共治氛围

发挥村规民约作用、契约治村,必须逐步培育契约治村文化、养成干部群众依约治村德行,进而涵养共治氛围。深入细致的农村基层群众工作,正是涵养共治氛围的重要途径。在中央《意见》与各地具体实施意见都直接或间接强调到2020年所有村与社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约或居民公约的政策背景下,前述行政推力主导模式的案例将会更多地出现。而这种案例的成功,必然有赖于适度介入的行政权力与村民群众自治权力良性互动,其效果主要取决于农村基层群众工作的深入与细致程度。

从2009年3月拆迁起,南广阳城村契约治村历经7年准备、近4年实践的扎实推进过程,依托创新的深入细致群众工作,涵养有利的契约治村氛围,发挥润物细无声的积极作用。

首先,加强沟通与交流,努力促进相关村民思想意识转变。这体现在村民从不习惯到习惯、从不接受到接受、从不自觉到自觉的过程中。其次,培养村民算大账意识,发动群众做好群众工作。村民逐步习惯了治村契约,形成了自己做好、带动家人和家族人做好、监督身边人做好的良好氛围,对遵规守约的大家互相赞赏,对违规违约行为及时劝导制止。最后,注重村民群众主人翁意识与归属感荣誉感。作为治村实践重要特色的村党支部全面主导物业管理,带动了村民参与到小区管理中来,提高了管理有效性。

南广阳城村的实践表明,充分发挥主观能动性扎实推进工作、坚持发挥村规民约在乡村基层社会治理中的作用,将村规民约做实做细坚持做下去、开展深入细致的群众工作,终能涵养共治氛围、实现村民角色行为塑造与村规民约完善的互促共生、累积制度性社会资本与关系性社会资本,从而催生出稳定而可持续的治理效果。

来源:《前线》 发表时间:2020年7月28日