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夏晓文:防务合作视角下的欧盟战略自主及其问题逻辑

作者: 夏晓文,同济大学德国研究中心研究员、华东政法大学一带一路研究中心研究员 发布日期:2020-08-01
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在分析欧盟战略自主时,国内学者通常重点关注其在对外政策方面的举措和宣示。笔者认为,作为一种愿景,战略自主基于实力,因此本文重点考察战略自主的内部支撑,并将欧盟战略自主与欧盟防务合作结合起来进行分析。首先梳理欧盟战略自主的背景、概念及内涵,然后通过分析欧盟的防务合作来看欧盟战略自主的具体措施,最后展望欧盟战略自主的前景。

一、欧盟战略自主提出的背景及其内涵

欧共体/欧盟的发展通常是危机推动模式,欧盟战略自主亦是如此。虽然关于欧盟战略自主的讨论只是最近几年的议题,但早在20年前,欧盟就在战略自主方面进行了努力和尝试。

(一)欧盟提出战略自主的背景

“战略自主”是《欧盟全球战略》中的关键词,强调欧盟在制定并实施全球战略时的自主行动能力。具体而言,战略自主的提出和讨论,主要基于以下背景:一是美国战略重心转移。二是乌克兰危机中俄罗斯对欧洲传统安全秩序的挑战。三是难民危机及恐怖主义对欧洲造成的非传统威胁。四是欧债危机对欧盟防务开支的影响。此外,在欧盟发布全球战略之后,特朗普当选美国总统和英国脱欧也进一步加快了欧盟追求战略自主的步伐。

最近十年,欧洲所感知的安全度在下降,而此前一直为欧洲提供安全承诺的美国自特朗普执政后出现了将战略重心从欧洲移往他处的政策倾向。上述变化对欧盟来说并非完全是坏事,因为美国对欧洲的安全承诺不是无偿的,它要求欧洲国家在重大国际问题上追随美国。

(二)欧盟战略自主的内涵

“欧盟战略自主”这一概念出自《欧盟全球战略》,然而该战略并未对其进行严格的定义。《欧盟全球战略》更像是一份宏观的指导性文件,为欧盟成员国确立了愿景和目标,并号召欧盟各国进行全方位的深度合作来实现这些目标。这同时也暴露出欧盟战略的一个根本性问题,即是否存在真正意义上的“欧盟的战略”。其次是对于战略自主这一概念,欧盟并未提供官方定义,这就给非官方定义留出了空间。

二、欧盟战略自主与防务自主的关系

从宏观框架看,欧盟各成员国首先依靠本国的独立防务,其次依靠北约的集体防务。但是,欧盟独立防务机制在形成之初就引起了美国的警惕。美国时任国务卿奥尔布赖特当即发表了“3D”宣言,即欧盟的独立防务不能与北约脱钩(decoupling)、重叠(duplication)和歧视(discrimination),这被认为是美国对欧盟独立防务设立的红线。由于这条红线的设立,欧盟共同安全与防务政策(Common Security and Defense Policy,CSDP)也有些名不符实。

另外,欧盟共同安全与防务政策也受制于主要成员国的独立防务能力不足。首先,欧洲经历了战后几十年的和平并受到美国的安全保护,在防务上进取心不足,防务开支占GDP的比重较低,常年维持在不到1.5%的水平,这也是特朗普一再抱怨的。

其次,欧洲主权国家众多,以前都是各国独立研发自己的武器装备体系,导致各国武器制式种类多,在协同合作时通用性不足、兼容性差。这严重制约了欧盟各国的军事合作。

再次,目前欧洲各国难以跟上世界先进武器的研发步伐。随着科技的发展,武器研发投入越来越大,迭代周期越来越短,试错成本也越来越高,欧洲各国也逐渐开始掉队。

随着军事科技的日益进步,防务产业未来的发展趋势是少数几个全球性大国之间的竞争,其余大多数国家事实上已经失去了独立自主的国防能力,沦为军事科技大国的附庸。

三、欧盟防务自主的具体举措

由于防务自主对战略自主的基础性作用,欧盟在加强战略自主方面的举措都是围绕防务自主展开的,主要包括欧洲防务基金(EDF)、协调防务年度审查(CARD)和永久结构性合作(PESCO)三大举措。

第一项措施是EDF。该基金于2017年6月启动,使用欧盟预算对成员国的防务产业进行资助。EDF主要分为两个资助工具箱,第一个用于资助军事的技术研发阶段,第二个用于资助军事研发的开发阶段。此外,EDF资助的合作项目有两个条件:一是该项目必须至少有三个欧盟成员国的至少三个合格实体参加;二是为了确保欧盟及其成员国的安全及防务利益,第三国实体的参与必须符合特定条件。

第二项措施是协调防务年度审查(CARD)。该机制于2017年5月设立,由欧盟防务署(European Defence Agency)负责具体操作。

第三项措施是永久结构性合作(PESCO)。这是欧盟防务合作的核心。PESCO于2017年12月正式启动,欧盟理事会通过了3批共47个防务合作项目,涉及陆、海、空、天、网等各个军事领域。PESCO最大的优点是从欧盟层面为这样的合作提供资金支持和纪律监管,使合作走向常态化和机制化,而不是轻易搁浅。因此,PESCO从根本上消除了以往那种临时、松散的防务合作的弊端,使欧盟各国防务合作更容易取得实际成果。

四、欧盟防务合作对战略自主的促进作用

PESCO有9个项目都是由欧盟四大国(法国、德国、意大利、西班牙)共同领衔的项目,体现出了四国在三个方面有针对性地补齐短板的意图。

第一,未来欧盟军队的硬件基础设施布局。训练任务能力中心将对欧盟各国军人的军事训练进行协调和标准化,使欧盟各国军人最终掌握标准化的军事技能和军事指令,确保沟通和合作的顺畅。医疗指挥中心和后勤枢纽网络则是在后勤和战略支援上进行协同。

第二,提升欧盟军队的区域干涉能力。军队机动性旨在简化欧盟各国军队在欧盟内部跨境部署时的流程,由于绝大多数欧盟成员国都参与了这一项目,因此这将大大提高欧盟军队在整个欧盟范围内跨境部署的效率。

第三,着眼未来战争形态,确保打赢下一场战争。安全无线电系统属于网络安全的一部分,毋庸置疑,网络是未来战争的一个重要且具有决定性意义的战场。无线电导航解决方案的主要目的是建设欧盟自身完备的卫星定位和导航系统。

五、欧盟战略自主面临的困境

虽然欧盟为了实现战略自主做出了积极有效的政策部署,但是,对于欧盟战略自主的前景,笔者只能持谨慎乐观的态度。首先,PESCO这样的防务合作机制能否对欧盟防务建设水平带来实质性提升还有待观察。其次,即使获得了足够的防务能力乃至防务自主,欧盟还需要解决两个问题:一是欧盟这一统一战略的前景如何?二是这一战略实现自主的前景如何?

(一)内部制度方面的制约因素

共同的外交与安全政策奉行政府间主义的原则,最终政策立场须经成员国反复磋商协调,因此,成员国的立场不统一是重要的制约因素。其中又可以区分为两对矛盾关系:第一,德法关系。英国脱欧后,德法两国成为欧盟无可争辩的双引擎,在制定欧盟统一战略方面也将发挥主导作用,但两国之间存在较大差异。首先,政治地位和硬实力差异。其次,战略文化差异。再次,战略方向的差异。对于德法这样有雄心抱负的欧盟大国来说,弥合分歧,追求宏观层面的目标是两国的共识。第二,大国和小国关系,即德法两国与其他中小成员国的关系。其他中小国家与德法的战略(或德法主导的欧盟战略)是否完全一致?欧盟战略自主是否意味着这些国家的战略不自主?

(二)外部制约因素

第一,欧美关系。欧盟战略自主最大的外部制约因素毫无疑问来自美国。美国一方面依然要求欧洲在国际重大问题上与其保持一致,如伊核问题、“北溪2号”项目问题、5G网络建设问题等,但又不愿意以提供安全保护作为交换,已经存续70多年的北约的存在价值越来越受到质疑。

从美欧防务合作关系的发展可以看到,美国日益工具化地对待欧洲盟友和美欧防务合作关系。未来美国依然希望欧洲能继续扮演听话的“小伙伴”的角色,但并不希望甚至警惕欧洲的成长与自主。未来,欧盟追求战略自主将不可避免地与美国对美欧关系基本面的设定产生矛盾,欧盟战略自主与美国全球战略之间的矛盾必将激化,甚至不排除美欧从战略伙伴转变为战略竞争对手的可能性,美国或将成为欧盟战略自主的最大绊脚石。

第二,欧俄关系。俄罗斯是影响欧盟战略自主的另一个重要外部变量。在俄罗斯对欧盟的战略威胁上,学界的看法不尽相同。这是因为俄罗斯目前的实力处于一种比较尴尬的水平。俄罗斯继承了苏联绝大多数的军事实力,2018年更是向世人展示了不少能以点破面的高精尖武器。但俄罗斯由于长期受西方制裁,经济发展低迷,军费开支有限,在很大程度上拖累了其军事能力的建设。欧洲学界和舆论普遍高调渲染俄罗斯的威胁,包括《欧盟全球战略》也着重强调俄罗斯对“国际秩序的破坏”。但是,也有学者从军事技术的角度对俄罗斯军事能力进行了颇有见地的分析,认为俄罗斯对欧盟“不具备实质压迫性”。

第三,欧中关系。中国或许是唯一一个对欧盟战略自主能够发挥更积极影响的国家。首先,中国始终坚持不干涉内政原则,始终坚持和平发展道路。其次,美国之所以频频威胁不再为欧洲提供安全保护,正是因为美国面对中国的崛起在欧洲防务方面有些力不从心,而对欧洲的威胁也促使欧盟下定决心追求战略自主,这是中国对欧盟战略自主的间接促进作用。再次,美国自奥巴马政府以来推行的“重返亚太”战略让美国将更多的注意力和资源投入到亚太乃至所谓“印太”地区,对欧洲的控制力下降,这也为欧盟实现战略自主提供了空间。最后,在中美大国竞争的背景下,欧洲在美国战略中的地位提升,甚至北约在成立70周年之际居然抛出“中国威胁论”以维持其内部的团结和存在的意义。因此,在中国吸引了美国大部分注意力导致其无暇他顾之际,正是欧盟抓住时机实现战略自主之时。

结束语

欧盟谋求战略自主与其说是对变化时局的被动反应,不如说是欧盟的战略家敏锐地察觉到“百年未有之大变局”,积极有为地为欧盟发展抓住战略机遇期。独立防务和战略自主已经被欧洲理事会列为2019—2024年的优先工作事项。若欧盟无法抓住这样的机遇期,实现防务能力提升和战略自主,那么在未来的国际政治舞台上,欧盟或将不得不成为次要的角色。对中国来说,欧盟实现战略自主利大于弊。中国一直追求世界的多极化,一个强大的、能够在美国面前战略自主的欧盟比一个事事唯美国马首是瞻的欧盟更符合中国的利益。面对美国咄咄逼人的霸权主义和单边主义,中欧双方有着广阔的合作空间,欧盟不应抱着隔岸观火的心态看待最近一两年美国对中国的战略打压,更不应该戴着有色眼镜对中国的发展抱有敌意和偏见,而应该一方面抓住机遇实现战略自主,另一方面与中国一起为维护世界的多边秩序和多极格局而努力。

来源:《国际展望》2020年第2期 发表时间:2020年7月15日