当前，宅基地“三权分置”改革的核心问题之一，是宅基地及农房转让制度的设计问题，即资格权人转让的是宅基地使用权与农房使用权，抑或是宅基地使用权与农房所有权。本文通过对现行政策法规的梳理，结合对四川省成都市郫都区实地调研情况，分析不同改革方案的利弊并提出改革路径建议。

一、当前宅基地及农房使用权转让制度设计的利弊

改革实践中，一种倾向意见认为，按现行中央政策及精神，宅基地及农房的转让均应属于使用权的转让，而非农房所有权的转让。理由如下：一是按照2019年中央“一号文件”等相关文件要求，农村宅基地制度改革应“稳慎推进”，故在制度设计时不宜将转让的对象及范围放得过宽。二是按照中央农村工作领导小组办公室、农业农村部《关于做好2019年农业农村工作的实施意见》及《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，明确提及了在“三权分置”改革中，“保障宅基地农户资格权和农民房屋所有权、适度放活宅基地和农民房屋使用权”。因此，中央已就改革内容做出了明确要求，在保障农民“户有所居”的前提下，放活的仅应是农民房屋使用权，而非农民房屋财产权。

笔者调研发现，采用宅基地使用权与农房使用权一并转让的制度设计也存在一定弊端。

首先，从市场接受度看，因郫都区地处生态环境优良的上风上水之地，已经吸引了大量有意田园生活的城镇居民。从调研情况看，转让双方均认可宅基地所有权不能交易，但大多数受访对象认为交易对象是宅基地使用权与农房所有权，而非农房使用权。因此，若改革制度设计为农房使用权转让，不仅已交易的双方会认为与其本意不符，拟交易的双方也不愿意选择此改革路径进行交易，私下交易将重回常态。

其次，从产权保护度看，《物权法》与《不动产登记暂行条例》规定，房屋等建筑物、构筑物所有权属于不动产权利登记的对象，房屋使用权则并不属于独立的物权类型，从权利内涵看，其本质更偏向于租赁权，而租赁权仅能体现为行政备案，其产权保护力度远弱于不动产登记。故租赁方式的农房使用权转让，不应纳入“三权分置”的不动产登记试点之中。

最后，从权利转让后的农房使用看，若受让人仅取得使用权，即意味着其处分权能受限制，若需要改扩建或装修等，按民法添附理论，不仅需要征得所有权人即资格权人同意，所添附之内容，在无明确约定的情况下，均属于所有权人所有。从公平合理的角度看，双方的权益保障明显失衡。

从上述分析不难看出，针对宅基地制度改革，农业农村主管部门主张的改革方向总体趋于保守，其重点考虑到若全面放开宅基地使用权转让制度，可能会导致社会资本新一轮“圈地运动”，有伤害农民利益之虞。虽该改革方向在一定程度上限制了农民对其住房财产权的处分权能，但从全国范围来看，先行将改革范围锁定在宅基地及农房的使用权有其一定合理性，体现了“稳慎推进”的精神。综上，若采取相对稳妥保守的改革思路，此方案更为可取，也便于自然资源部门与农业农村部门之间就宅基地改革职能的交接。

二、宅基地使用权及农房所有权转让制度设计的优劣

为审慎稳妥推进宅基地“三权分置”改革，郫都区选择了6个确权基础较好、经济发展较快、农民市场意识较强的集中居住小区开展试点工作。因试点地区均已实施完成土地整理项目，部分入住农户有一套以上安置住房，可以在一定程度上保障转让宅基地及农房后“户有所居”。从摸底调查情况看，截至2019年12月，6个试点村内，采取私下交易方式实现的宅基地及房屋转让已达137套，转让房屋面积14776平方米。可以预见，随着乡村公共服务环境持续完善，郫都区宅基地与农房交易的市场活跃度今后将持续升温。

相较于宅基地及农房使用权转让，宅基地使用权及农房所有权转让制度设计的改革力度更大。我们认为，农民房屋所有权与宅基地使用权一并转让的制度设计，更加符合实现农民土地住房财产价值的精神。

首先，从房屋所有权性质看，其属于私人所有权，农户拥有完整的占有、使用、收益以及处分权能，不仅可由城镇居民合法继承，也可用于在金融机构抵押融资。在此基础上，农房所有权的转让行为不应被禁止，否则，农民住房财产权抵押失败后的债权实现方式及效果将会大打折扣，其财产社会认可度也会进一步降低。其次，从调研情况看，目前虽已有大量私下交易情形，但多为闲置宅基地及住房，转让双方也并未出现诉诸于法院或仲裁的纠纷案例。双方均对房屋所有权及宅基地使用权一并转让表示认可，认为双方签订的契约已有保障，加之有当地村组干部见证，是否在不动产登记部门进行登记，并非他们急迫解决的问题，但同时认为，登记是对受让方物权的最好保护。最后，从对国家、集体的利益保障来看，针对私下交易行为，政府并未能收取到相关交易税费，导致税源事实上流失，而就集体经济组织而言，则因宅基地有偿使用制度不健全，对农房转让行为的有效性把握不准，导致宅基地转让中的集体收益同样存在流失情况。

2018年6月，郫都区已制定了《农村住房及宅基地使用权流转管理暂行办法》，允许农村住房及宅基地通过转让方式流转最长不超过三十年。但截至目前，尚未有一宗向不动产登记部门申请登记的案例，其主要原因是制度设计与交易双方的现实需求之间存在脱节现象。基于上述分析，我们认为，在遵循中央改革精神的基础上，以闲置的集中安置房屋为转让前置条件，在保障农民“户有所居”的前提下，进一步放活了闲置农民房屋所有权，既更利于体现农民房屋财产权的经济价值，也更符合经济发展较快、生态环境较好的城市近郊农村地区实际。

三、策论

2014年2月7日，习近平总书记在接受俄罗斯电视台专访时讲到“中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。这就要求我们胆子要大、步子要稳。”因此，改革应先行先试、封闭运行，坚持“不能把集体所有制改垮了、把农民利益改小了”的原则底线，在确保结果可控的前提下，努力寻找最适合的改革路径。综合当前政策法规及改革精神，我们认为，宅基地“三权分置”改革应把握好以下四个边界。

1.“户有所居”

即改革应在保障农户有基本居所的前提下，方能让渡其宅基地使用权及房屋所有权。该居住房屋应是自有产权房屋，以投亲靠友或租房满足居住需求等情形，应审慎对待。

2.“价有所据”

即转让价格不应偏离于市场价格。郫都区为配套宅基地制度改革，率先探索制定了宅基地使用权基准地价，要求宅基地流转价格不得低于此价格。此举保护了农民的财产权益免受侵害，让产权流转市场有了更加科学的依据。

3.“产有所期”

即受让人不应是以在宅基地上房屋居住为主要目的。从乡村振兴“二十字”方针看，产业兴旺是带动乡村发展的“发动机”。因此，在选择受让对象时，对能够为乡村发展带来益处，既能够带动村民致富，也能够为乡风文明带来改变的“新村民”，应成为鼓励与引导下乡的对象。

4.“公有所益”

即在转让中应充分保障国家、集体的利益。如国家对宅基地及农房转让行为如何征税，应该一并纳入今后的立法范围。转让中集体利益如何保障，郫都区在宅基地流转政策文件中主要以收取调节金方式来体现，后期建议可纳入有偿使用制度中一并考虑，使其成为壮大集体经济的又一重要渠道。

来源：微信公众号“中国土地科学”，https://mp.weixin.qq.com/s/W-y7IIL8snE_9fyrnSqkEQ 发表时间：2020年3月4日