智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网
您当前位置:首页 > 专题研究 > 县域改革专题研究 > 文章

韩尚稳、李圆圆:“参与式”扶贫视角下山东省“第一书记”政策思考

作者: 韩尚稳,山东大学政治学与公共管理学院;李圆圆,山东行政学院 发布日期:2015-07-28
  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

摘要:“参与式”扶贫注重培养贫困群体自我发展意识,克服了传统“输血”式扶贫模式的短期效果,是农村扶贫开发方式的探索和创新。作为“参与式”扶贫模式的有益尝试,山东省“第一书记”政策实现了政府扶贫计划与当地群众意愿有机结合,开创了农村扶贫工作的新局面。基于山东省“第一书记”政策实施情况调研,从“参与式”扶贫视角对比传统扶贫模式的不足和参与式扶贫的优势,并结合山东省“第一书记”政策实施成效展开实证分析。

关键词:“第一书记”政策; “参与式”扶贫; 山东省

鲁西南历来是山东省经济欠发达地区。该地区地处山东省与苏、豫、皖三省交界处,总人口超过900多万,其中农村人口占到80% 左右[1],地形以旱地平原为主,农业生产也主要是传统农耕方式,工业基础相对薄弱。鲁西南地区的扶贫开发,事关山东省西部地区建设和经济发展全局,具有重要战略意义。长期以来,虽然国家和地方政府积极探索该地区反贫困措施,但成效并不明显。究其原因,笔者认为,传统扶贫模式强调单向的物质福利和技术输入,忽略了当地群众的参与,人们处于消极等待和被动接受的位置。因此,一旦外部支持断裂,很容易再次返贫。直到现在,贫困仍然是鲁西南地区经济发展和社会进步面临的老大难问题。山东省“第一书记”政策是山东省结合省情地情,总结以往扶贫经验基础上提出的农村扶贫新思路,倡导“输血”与“造血”并重的综合性扶贫开发,从而克服了传统“输血”式扶贫效果的短期性,取得良好成效。本文拟从“参与式”扶贫视角对比分析传统扶贫模式的不足和参与式扶贫的优势,并结合山东省“第一书记”政策实施成效展开实证分析,探寻“参与式”扶贫模式的作用机制。

一、“参与式”扶贫模式的意义

(一) “参与式”扶贫模式

所谓“参与式”扶贫,其核心在于将村民参与和扶贫开发有机结合,让农民掌握扶贫内容的决策权,进而从需求角度找出扶贫落脚点,寻求脱贫的方法,制定实施扶贫开发的具体规划,并依据需求的轻重缓急程度开展扶贫项目。[2]参与式扶贫本质上解决的是“扶什么贫”和“如何扶贫”的问题。这种模式实现了政府扶贫资源同当地群众意愿的协调和结合,将扶贫重心落实到贫困地区真正所需、所急之处,在提升扶贫“瞄准度”的同时,能够调动扶贫对象的积极性、创造性,激发责任感,从而达致良好的扶贫开发成效。

(二) “参与式”扶贫模式优势: 基于传统扶贫模式比较分析

近年来,“参与式”扶贫开发模式日益成为我国农村扶贫中重要的工作方式之一,在实践中得到广泛应用。“参与式”扶贫模式与传统扶贫模式主要有以下不同:

1. 扶贫方式不同。传统扶贫模式以“输血”为主,缺乏对内部因素的考虑和衡量,工作重点集中在单向的物质福利和技术输入,主要采用生活救济和财政补贴形式等,重在解决部分贫困群体的生计艰难困境。这种扶贫模式虽然短期内能够缓解贫困群体生存危机,一定程度上满足他们的生活需求,但由于忽视内部因素对事物发展变化的决定作用,注定是“治标不治本”的短期行为。

“参与式”扶贫模式讲求“输血”和“造血”并重,不仅重视“输血”作用,从外部保障贫困群体生活所需和改善生活条件,而且讲究“造血”功能,注重培育贫困群体参与意识,抓住贫困根源,从而创新扶贫开发机制,实现“输血”保障作用与“造血”持续功能的共同发挥。

2. 扶贫侧重点不同。传统扶贫模式将改善基础条件和贫困人口的衣食住行作为扶贫工作的重点,意在改善人们的外部生活状况,却忽视了对贫困群体自身能力的建设培养。长此以往,必然强化贫困群体的“坐、等、靠、要”的不良思想,形成惰性和依赖心理,在既有物资消耗殆尽后,极易促成“伸手”行为,从而决定了传统扶贫的短期化,增大返贫风险。

参与式扶贫模式不仅注重外力推动作用,而且关注贫困地区自身能力的建设。倡导贫困群体的广泛参与,加强贫困群体相关技能的培训,在参与中提升村庄和贫困群体的发展能力,保障他们的知情权、决策权,从而为开发扶贫注入活力,激发创造性和积极性,从根本上实现“要我干”到“我要干”的转变。

3. 动力机制不同。依靠政府行政力量是传统扶贫模式的主要动力机制特点。诚然,政府作为扶贫工作推进的责任主体,在组织协调、项目规划、资源划拨等方面具有显著优势。然而,如果不注重贫困地区的特性和贫困群体自主发展能力培养,这种作用优势也必然会大打折扣。

实现内源式发展则是“参与式”扶贫模式的根本目的所在,即在充分考虑村庄文化、人口、资源禀赋等方面异质性基础上,将外在扶贫资源与贫困村庄特点结合起来,加强贫困群体自主能力培育,寻找贫困农村适合的发展路径。[3]内源式发展重视村庄自主发展能力建设,并不是排斥政府功能,而是更好的发挥政府的引导、协调作用,摆正政府扶贫工作中的位置,完善扶贫组织体系和工作机制,促进村庄特点同扶贫内容的融洽,推动扶贫平稳进行。

4. 作用时效差异。传统扶贫模式在短期内能够将食物、衣物等生活物资递及面临生存危机的贫困群体手中,解决他们的燃眉之急,利于保持贫困农村地区的稳定,具有一定有效性。然而,“输血”式扶贫方式、以外部生活条件改善为重点的扶贫内容以及政府行政力量主导的动力机制,决定了这种救济式扶贫行为并不能从根本上解决贫困农村地区能力建设和内源式发展问题,也就注定不能成为农村扶贫工作的长期选择。

“参与式”扶贫模式采用“输血”和“造血”并重的扶贫方式,坚持“只有贫困人口的自我发展能力提高,贫困才能从根本上消除”的工作理念,注重贫困村庄自身能力建设,突出贫困群体主体地位,实现“要我脱贫”到“我要脱贫”的思想转变,因而从内部消除返贫、致贫的根源,实现贫困群体的真正长期、有效脱贫。

二、参与式扶贫视角下山东省“第一书记”扶贫政策实证分析

2012 年7 月,笔者作为“山东大学‘第一书记’调研团”的成员,深入山东省菏泽市郓城县的贫困农村,对山东省“第一书记”政策的实施情况进行了专题调研。通过调研,笔者发现“第一书记”政策立足“干群参与、能力提升”的工作基本点,取得了农村扶贫的显著效果。因此,本文将在此次调研获得资料的基础上,从“参与式”扶贫视角对“第一书记”扶贫政策展开实证分析。

(一) 山东省“第一书记”政策介绍

2012 年,山东省省委省政府以党中央部署开展“基层组织建设年”活动为契机,同时依据农村扶贫开发的工作安排,提出在省直机关和企事业单位中开展“联百乡包千村”的行动,由省委组织部从省直机关和企事业单位中选派优秀党员干部到贫困村,担任该村的“第一书记”,负责抓党建和促脱贫工作。山东省要求,“第一书记”下去,要成为“党的政策的宣传队,农村党建的工作队,脱贫致富的服务队”。对贫困村原则上一包三年,“第一书记”一年一轮换,不实现脱贫目标,帮包单位不脱钩、干部不撤回。与以往干部下乡运动不同,“第一书记”政策是行业扶贫、单位包村、干部下乡三者的有机结合,实现了社会各方面优势资源的汇聚,是山东省委省政府积极发挥“第一书记”党建工作优势,调动当地村干和群众参与热情,成功探索出的农村扶贫新模式。

(二) “参与式”扶贫视角下山东省“第一书记”扶贫政策实证分析

通过以上分析,我们知道,贫困农村地区贫困难题之所以长期得不到解决,很重要的原因在于传统扶贫模式效用的短期性,表现在“输血”式救济扶贫,扶贫重心偏离,内部动力缺失等。因此,解决农村地区贫困问题,也必须从这三方面着手: 创新扶贫方式、明确扶贫工作重点和坚持村庄发展主体地位,而这恰恰是“参与式”扶贫模式的优势所在。笔者调研认为,“第一书记”扶贫政策以“干群参与,和谐建设”为切入点,找准工作重心,遵循“强能力、重发展”的工作思路,充分保障了贫困群众的参与权,提升了村庄自身建设和发展能力,从而切实解决了贫困农村地区面临的贫困痼疾。

1. 摆正工作位置,充分尊重村干部意愿。如何处理好同帮包村党支部关系是“第一书记”上任后面临的首要问题。两者关系的融洽程度不仅关系村庄领导班子的内部团结,而且直接影响到“第一书记”扶贫政策的稳定性和扶贫工作开展的顺畅程度。在具体工作中,“第一书记”主要通过以下三方面正确处理好与村党支部书记的关系。一是村党支部的日常工作,由村党支部书记主持,遇事两人先沟通,统一思想,形成共识; 二是“第一书记”把握好“度”,自觉做到指导不指责、到位不越位、帮带不包办、帮忙不添乱; 三是“第一书记”和村党支部书记坚持“同坐一条船”“同唱一台戏”,互相支持、密切配合,形成工作合力。通过以上三点,“第一书记”同帮包村村干部成员做到同心同德,相互尊重和支持,从而为农村扶贫工作的开展和“第一书记”政策的贯彻创造了良好的氛围。

2. 转变扶贫方式,培养和提高群众参与意识。群众参与,是关系扶贫开发成效和贫困农村地区能否改变落后面貌的关键性因素。传统扶贫模式施行自上而下的项目决策方法,由政府来确定扶贫目标,通过调查研究,提出要解决的问题,完成项目规划设计。[4]对贫困地区来讲,这种规划项目往往具有很强的“空降”色彩。许多具体的项目本意是好的,但由于贫困群众缺乏了解和支持,在贯彻实施过程中不能很好的参与和监督,因而难免出现执行偏差; 更有的项目由于带有浓厚的计划性,也无法反映贫困地区的真实情况和贫困群体的实际需求,造成参与积极性不高,从而弱化执行内在动力,难以形成稳定脱贫。

“第一书记”上任后,首先,通过召开村民大会、村干部小组会等形式,广泛征集和了解村民最为迫切关心的问题,根据村民的意愿和村庄实际情况确定扶贫项目的先后实施顺序,明确脱贫思路。黄集乡刘楼村的张宏明书记更是从建设基层民主制度入手,成立了村民议事委员会,提出“村里的事,村民说了算”的工作原则,严格摒除形式参与的不良行为,千方百计促进村民参与,既完善了组织制度,同时密切了干群关系。其次,推行村务公开,保障群众知情权。据统计,山东省文化厅帮包的贫困村平均召开了2 次以上正式的全体村民会议,讨论决定了十几条重大事项,并在报乡党委和厅党组主要负责同志审议后进行了公示; 同时在土地使用、财务往来等同群众利益密切相关村务方面,也通过广播、黑板报等多种途径进行政策宣传、村务公开,从而保证工作的透明、规范,阳光运行。村民大会和村务公开有效带动了村民的参与热情,保障村民参与权、知情权和主体地位,激发了村民责任感和工作积极性,在村庄建设中营造出你争我赶、力争奋进的氛围。

3. 明确扶贫重点,动员多种力量参与扶贫。针对贫困村庄普遍反映交通不便问题,“第一书记”迎难而上,将解决交通难题作为扶贫突破口。以山东省文化厅驻黄集乡的5 名“第一书记”为例,2012 年4 月15 日5 名“第一书记”到任,随即在村民中开展“五必访五必问”; 17 日,总结出5 个村最迫切解决的问题: 交通改善; 18 日,“第一书记”同所在村两委、乡党委沟通取得一致意见; 19 日,5 名“第一书记”向山东省文化厅党组作工作汇报; 20 日,山东省文化厅党组书记徐向红实地考察后,决定将省文化厅帮扶资金共155 万元用于修路;22 日,帮扶资金到位;28 日—29 日,经多方实地考察后,“第一书记”们最终决定使用商业混凝土硬化道路。截止到2012 年8 月份,根据争取资金情况,5个村又加修主要街道30 条,总投入达330 万元,基本解决了贫困村庄的出行难问题。通过瞄准扶贫重点,贫困村民得到了实实在在的实惠,“第一书记”政策深入人心。

当然,摆脱贫困,单纯依靠贫困地区干部群众的参与热情和政府扶贫资源是远远不够的,社会各界的帮助同样是扶贫开发工作中不容忽视的重要力量。通过举办“滩区娃娃看省城”活动、开展“网络扶贫”等一系列举措,“第一书记”们将贫困地区的现状向外界传达出去,吸引更多的社会力量参与其中,从而改变过去政府包办包揽的状况,一方面丰富了扶贫内容,提升了扶贫有效性; 另一方面,多种力量的共同参与,有利于强化政府的履责意识,做到扶贫项目、扶贫资源的公开,从而提升监督的有效性,保障扶贫工作的公正、透明。

4. 注重干群能力建设,发挥党员先锋模范作用。扶贫开发成效的长期性依赖于干群素质和能力的提高。一方面,通过举办发展研讨会、工作方法讲座等多种培训形式,切实提高村干部成员解决农村事务的能力,改变传统落后、固化的工作领导方式,增强其市场意识和村民服务信念,拓宽发展思路; 另一方面,“第一书记”和村干成员共同走村入户,深入田间地头,承担起农业科技员角色,为村民详解致富项目,认真倾听群众心声,真正做到急群众之急,解群众之忧,从而提高增产增收能力,实现尽快脱贫。

除了加强干群能力建设,“第一书记”还以身作则,发挥党员“领头羊”作用。“让90% 的贫困户有致富项目”是“第一书记”政策的重要工作内容之一,派驻到黄集乡的“第一书记”到任后,投入大量时间、精力,多次到北京、莱芜、临沂、章丘、长清、曲阜等11 个地方进行养殖业和特色种植业考察,确定了土豆等6 个主要项目作为致富的路子进行试点。按照计划,如果试点可行,黄集乡将会规划发展以“彩色土豆”为主的特色农业。此外,“第一书记”还着眼于发展养殖业和小型加工业。在笔者走访的四个乡镇中,部分“第一书记”开始进行一些养殖业试点,养殖品种主要是传统的家禽家畜,具体操作主要采取村里给予一定补贴、村民个体养殖的形式。

“第一书记”扶贫政策以“强能力、重发展”作为工作的核心内容,通过以上措施,不仅增强了干群的农村建设能力,提高了村干在群众中的形象和威信,而且进一步改善村庄的发展条件。社会发展环境的改观吸引更多的致富项目入村落户,带动村民致富。

三、结语

群众参与、自身能力建设和社会资源吸纳等是贫困地区最需要加强建设的方面,这同样是“参与式”扶贫模式真正的优势所在。“第一书记”扶贫政策实践证明,开展扶贫就是要充分发挥动员多种力量参与,加强农村能力建设,挖掘农村内在活力的优势,通过扎实有效的扶贫举措,帮助和促进基层乡、镇、村领导组织把自身建设成为脱贫致富的“主心骨”、永不离开的“工作队”、心系百姓的“贴心人”。“第一书记”扶贫政策找准了“参与式”扶贫的定位,抓住了农村扶贫的根本,充分利用政府和社会力量,保障村民主体地位,从而破解了扶贫工作面临瓶颈,走出了一条扶贫开发的新路子。

参考文献:

[1] 山东省统计局. 山东2012 统计年鉴[EB/OL].[2012 - 09 - 01]. http: / /www. stats - sd. gov. cn /tjsj /nj2012 /html /C0306. htm.

[2]刘鑫.“参与式”:试验区开发扶贫的成功探索[J].乌蒙论坛,2009( 6) : 16 - 18.

[3]沈茂英.“整村推进”综合扶贫模式的理论基础[J]. 郑州航空工业管理学院学报,2008( 4) : 124 - 128.

[4]张展志,左婷,徐贤坤. 广西参与式农村发展模式研究[J]. 经济与社会发展,2012( 1) : 86 - 89.

来源:《山东行政学院学报》,2013年第4期