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刘勇:中部崛起战略需要深化的几个问题

作者: 刘勇,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第一研究室主任、研究员 发布日期:2006-04-01
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“十一五”时期,中部崛起将成为我国区域协调发展的一个战略重点,有关研究成果和政策建议层出不穷,各有各的真知灼见。为使中部崛起战略进一步落到政策的实处,可能在若干方面,如中部地区的概念、意义、目标、途径以及政策等等,都还尚需做进一步深入的研究。

一、中部地区的概念需要深化

之所以要崛起中部地区首先因为该地区正在塌陷,不利于我国区域经济的协调发展。当然,这里中部地区不是人们一般所说的安徽、湖北、河南、湖南、江西和山西等6省区组成的“小中部”的概念,而是指在“小中部”基础上,加上西部地区人口和城镇密度与中部地区相近的重庆、四川、陕西、甘肃、宁夏、云南、贵州和广西等在内共14个省区组成的“大中部”的概念。笔者认为,现行三大地带的划分没有很好地反映出我国宏观区域经济的两个基本特点:一是我国人口和城镇分布以黑龙江漠河到云南腾冲一线明显分为高密度地区(251人/平方公里,2000年数)和极稀疏地区(11人/平方公里,2000年数)的基本态势;二是我国地区差距最大梯度出现在东部(包括东北)与中西部之间(2004年为2.66∶1),而中西部之间的差距很小(2004年只有1.18∶1)。考虑以上两个因素,可将我国宏观区域经济重新划分为新的三大地带:新东部地带,包括原东部地带和东北地区;新中部地带,包括现行中部6省区和现行西部人口和城镇高密度地区;新西部地带,由现行西部地区人口和城镇极稀疏地区组成。按照这个新的三大地带的划分,这个新的中部地带或“大中部地区”就成为我国人口数量最多、经济发展水平最低的地区,塌陷现象赫然显现。

“中部兴、全国兴”是十分正确的,但只适合大中部,小中部并没有塌陷,也不是经济发展水平最落后的地区。大中部地区人口占全国的53.1%,地区生产总量占全国的33.0%,人均生产总值仅为6680元,只有全国平均水平的62.1%,因此只有大中部兴起来了,全国大部分人口才能兴起来,全国才能兴起来。中部地区范围的扩大,还更加符合“牛肚子”理论的要求,只有中部地区越大,中部崛起的力度才会越有力,也才会更有意义。事实上,我国西部大开发战略完整的表达是:“实施西部大开发战略,促进中西部地区的发展”,希望在实施过程中,不要忽视后半句话。

二、中部崛起的意义需要深化

中部崛起决不仅仅是西部开发、东北振兴的必然延伸。事实上,从更深层次看中部崛起应该是我国工业化发展到中期阶段,对我国区域经济协调发展的必然要求。众所周知,我国工业化中期阶段对整个国民经济和社会发展具有多方面的重大意义,就区域协调发展而言,主要有以下几方面的影响:

——工业化中期阶段是工业化快速扩张时期,中部地区将是未来我国工业化的重点发展地区。目前我国东部地区正处于结构升级阶段,需要向外转移大量的劳动密集型产业,发展资金与技术密集型产业,国际上发达国家制造业向发展中国家转移的速度也在不断加速、转移的地区范围也在不断扩大。我国中部地区正好处于中期阶段,具有良好的承接工业化扩散的能力,可以而且应当成为接受东部劳动密集型产业转移和国际制造业产业转移的主要承接地,成为未来我国工业化和区域发展的重点地区。相对而言,西部地区尚处于工业化初期阶段,承接工业化的能力尚比较差,需要进一步打好基础,搞好扶贫工作,为工业化快速发展创造条件,如果盲目超前“西进”发展,有可能再次出现“三线”建设那样的浪费和失败,事实上目前西部开发主要的任务就是基础设施和生态环境建设,是符合西部发展阶段要求的。当然,这并不排斥西部符合条件的产业接受外来辐射的可能性和做法。

——工业化中期阶段是地区发展差距出现缩小趋势的转折时期,中部地区将成为缩小地区发展差距的起点。从“三带一区”看,我国东部和东北地区与中西部之间的发展差距最大,中部地区投资效益明显高于西部地区,其区域发展的外溢效果也高于西部地区,因此缩小地区差距应当从中部做起(当然,这并不否定扶贫工作以西部为重点的区域协调发展的另一个重要思路)。从省区差距看,未来我国省区间差距将由“宝塔型”向“纺锤型”过渡,也就是处于中等发达地区的省区将不断增加并成为数目最多的省区,实现这种转型主要靠中部崛起。

——工业化中期是区域发展政策转型时期,区域发展政策将由“两头抓”向“取中”政策转变。所谓“两头抓战略”是指工业化初期国家把经济相对发达和相对落后的地区作为政策考虑的重点,对前者实施鼓励和提升政策,促使其不断创新和升级,积极参与国际市场竞争并有效发挥区域经济的“火车头”或“龙头”的作用,对后者实施扶持政策,改善基础设施条件,不断提高其自我发展的能力;而“取中战略”是指进入工业化中期国家把经济发展处于中等水平的地区作为政策考虑的重点,通过政策倾斜,促使中等发达地区在经济发展水平不断提高的前提下,努力扩大中等发达地区的覆盖范围和面积,使其成为在整个全国区域经济中占据最大范围和面积的经济类型地区,这将有效地保持区域经济发展的稳定性,从而有利于区域经济协调和均衡发展。显然,在工业化中期区域政策转型时期,国家发展支持的重点应当为中等发达和中部地区(相应地,西部落后地区主要靠社会政策来继续加以扶持)。

三、中部崛起的目标需要深化

中部崛起的目标应当包括总量目标和区域目标。从总量目标看,既然是崛起战略,那么大中部地区未来发展总量目标就应该是,在国家必要的支持下,经过一段时间的努力使大中部地区的人均生产总值超过全国平均水平的一定比例,如10%左右。为此,可以考虑按照以下三步来实现这个总量目标:第一步是缩小与全国平均水平的距离,即从2005年到2010年,利用“十一五”时期5年的时间,使大中部地区人均生产总值与到全国平均水平的差距缩小到75%左右。这就要求到2010年,大中部地区生产总值在全国的比重达到与其人口在全国的比重75%的水平,也就是说,由2005年的34.0%(估算值),提高到38.5%左右。要完成这一目标是需要做出十分艰巨的努力的。第二步是与全国平均水平持平,即从2010到2020年,利用10年的时间,使大中部地区的人均生产总值达到全国平均水平。这就要求到2020年,大中部地区生产总值在全国的比重达到与其人口在全国的比重一样的水平,也就是说,由2010年的38.5%,提高到51.3%左右。第三步是高于全国平均水平10%,即从2020到2030年,再利用10年的时间,使中部地区的人均生产总值超过全国平均水平10%的目标,从而以实现崛起的目的。这意味着,大中部地区生产总值在全国的比重,要由2020年的51.3%继续提高到2030年的56%左右。

从区域目标看,大中部崛起的目标就是要依托若干城镇群兴起,成为全国经济的第四增长极。改革开放以来,按照建立我国沿海和沿江的“T”型宏观区域经济格局的构想,我国沿海地区快速发展,目前已基本形成了“长三角”、“珠三角”(改革开放初广东省的经济发展水平还低于全国平均水平)和环渤海三大全国性的经济增长极,有力地带动了全国经济的发展。然而,沿江地区由于地处内陆,应该形成的全国性的增长极没有建立起来。在实施西部大开发战略中,中部地区成为协调我国东西部协调发展的杠杆和桥梁地区。统筹区域经济发展战略的提出进一步突显了我国中部地区崛起的重要性。统筹区域经济发展的前提是空间市场的一体化,而中部地区是我国“东西交汇、南北沟通”的枢纽区和中转站,是空间市场一体化的整合点。因此,我国区域经济东、西、南、北的统筹和协调发展,全国统一大市场的形成,有赖于一个相当强的实力的中部地区的支撑和整合。可以说,中国区域经济的协调发展和全国统一市场的形成需要中部地区的迅速崛起为重要前提条件。

“十一五”时期,我国宏观区域经济格局将增加一条南北向的国家级开发轴线,即京哈—京广(京九)轴线。这条新的开发轴线基本上将中部地区连接了起来,并与沿江轴线交汇于湖北武汉市。中部地区一些主要的重点开发地区,如武汉城市群、郑州中原城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群以及皖南沿江城市群等,都分布在这条重要的国家级经济发展的轴线上。这些重点开发地区正好可以借着中部崛起的东风,努力实现建设成为新的全国性经济增长极(或增长极群)的宿愿。目前,无论是从区位条件和经济实力看,这些中部地区的重点开发区都已具备了承担建立全国性新的增长极的历史重任的条件。特别是武汉及武汉城市圈具有得天独厚的居中及沿江的区位条件,腹地广阔、农业基础好、交通便利优势,今后要进一步加大开放的力度,采取更加有吸引力的地方政策,为各方提供更加便利的投资环境条件和经商的平台;要加紧争取落实和建设武汉国际机场和全国性铁路大枢纽,使九省通衢更加名副其实,并真正成为交通和制造业的“中国的芝加哥”。

四、中部崛起的途径需要深化

根据中部地区独特的居中的区位条件,中部地区应该实施以满足国内市场需求为导向的“国内经济大循环”战略。这是促进中部崛起的必然选择。

从市场需求的角度看,经济发展有外向型和内需型两种基本模式,它们各有其长处和不足。就外向模式而言,其长处是,能有效参与国际分工,获得专业化、规模化、技术进步较快等带来的巨大经济利益;不足的是,受国际经济和贸易波动的影响较大,对国际分工层次较低的发展中国家来说,经济发展被动性大,稳定性差。内需模式长处是,有利于综合发展,经济发展主动性大,稳定性相对较高;缺点是效益低,技术进步慢,缺乏活力。事实上,在当今全球化加速发展的时代,除极少数国家和地区外,极端封闭的纯粹内需型发展模式已很少见到,多数情况是外向和内需在某种程度上的结合模式。不同的国家或地区,对这两种模式的适应程度也不同。一般说来,面积较小、人口较少、发展阶段较低的国家和地区多采取外向型主导的经济发展模式;而面积较大、人口较多、发展阶段较高的国家和地区则多采取内需主导的内需和外向结合的模式。

改革开放以来,在参与“国际经济大循环”理论和由该理论直接引伸出来的“沿海地区优先发展”战略的指导下,我国东部地区外向型经济得到了极大的发展,大大地增进和提高了整个国民经济的实力和水平,也带动了全国其他地区经济的相应发展。进入20世纪90年代后期以来,国际和国内经济形势发生的很大变化,仅靠外向型经济难以继续确保我国经济的快速增长,也难以有效解决我国经济面临的一系列问题。一方面曾经为人们所津津乐道的新经济能够彻底消除经济周期的预言并没有实现,世界经济仍然受到经济周期的影响,各发达国家,尤其是日本和欧盟一些成员国,经济出现了较长期的经济衰退,美元不断贬值,世界贸易市场竞争日益激烈,对我国对外贸易将产生一定影响。另一方面,我国沿海地区外向型经济发展已经形成一定的规模,虽然未来继续发展还有很大的空间,但难度也越来越大。国际上新竞争者的不断出现、贸易保护主义抬头以及对我国出口商品反倾销诉讼案件增加等等,都将制约我国外向型经济进一步健康的发展(近年来,外贸净出口对我国经济增长的贡献已呈下降趋势)。另外,我国国民经济健康发展还面临着许多难题,如“三农”问题、就业问题和基础设施落后问题,解决这些问题仅靠外向型经济是不够的,要继续保持我国经济长期快速健康的发展,就必须寻求新的出路。

事实上,与满足国际市场需求的外向型经济相对应的是以满足国内需求的内需经济,可相应地称之为“国内经济大循环”,是保持国民经济健康发展的另一个轮子。近年来,扩大内需,积极发展内需型经济已成为保持我国经济较快增长的重要政策措施之一。参与“国际经济大循环”,积极发展外向型经济,与实现“国内经济大循环”,大力发展内需经济是并行不悖的。应将两者有机地结合起来,努力争取它们的长处,克服它们的短处,以更加有效地实现我国经济快速健康协调的发展。

近年来,在我国实施的扩大内需政策绝非权宜之计,而是一项长期的经济发展政策,是我国经济发展模式转变的必然要求,是保持未来经济长期增长的需要,同时也是促进区域经济协调发展,控制地区差距继续扩大的必然选择。扩大内需,建立内需型经济,使中西部拥有了更多的参与发展的机会。事实上,西部大开发就是扩大内需的重要组成部分,既扩大了内需,又促进了西部经济的发展,同时还有利于我国内需型经济的发展。由于东部是以外向型经济为主的地区,因此,建立内需型经济的任务实际上就落在了中西部地区的肩上。而中部地区由于其相对较优越的居中的区位及已有的工业基础条件,有可能成为建立内需型经济,满足国内市场需求的最佳地区。

当然,在此需要着重指出的是,所谓内需型经济,绝不是封闭型经济,只是指在满足市场需求的导向上,以国内市场需求为主的经济。内需型经济同样需要对外开放,需要引进外资和国外先进技术和人才(主要是内需型的外资与技术),同时,也不排除向国外出口的可能性(还可以通过为东部外向型经济提供中间产品实现间接出口),特别是在加入WTO,国际国内市场日益一体化之后的今天。

五、中部崛起的政策要需深化

从区域政策发展和转型的角度看,中部崛起给大家一个重新考虑我国区域政策体系的机会。目前,在设计我国中部崛起政策中明显地存在以下两种意见。

(一)现有区域发展战略和区域政策的延伸——建立中部崛起领导小组办公室

这种意见主张,维持现有分散式的区域政策基本框架不变,可以比照东北振兴和西部大开发的做法,成立中部崛起领导小组办公室(也可不成立机构,关键是制定崛起政策,下同)。未来促进中部崛起的具体政策也比照东北振兴、西部大开发以及东部开放政策来确定,大体内容包括:

——东北老工业基础政策的延伸。包括率先免征农业税政策的加速推广;增值税转型的延伸;完善城镇社会保障体系建设的推广;企业分离办社会职能等改革试点的推广;对部分行业和企业在税收、银行贷款、项目核准、投资支持等方面采取灵活优惠的政策的延伸等。

——西部开发政策的延续。包括加大基础设施建设的力度——中西部统一考虑;进一步重视生态环境保护和建设;科教扶持政策的延伸;地方特色产业政策的延伸等。

——促进中部崛起的特有政策。包括进一步完善粮食生产基地的扶持政策;加快农村综合配套体制改革试点工作;农业良种研发基础和推广体系建设;农产品加工龙头企业的扶持政策;大流通体系建设;鼓励城镇体系建设的政策等等。

(二)按照市场经济体制的要求建立全新的规范的区域经济政策体系——建立全国区域经济发展协调委员会

这种意见主张,利用目前我国制定中部崛起政策难得的机会,针对尚缺乏系统全面的缩小区域发展差距的区域政策体系的现状,建立全国区域经济发展协调委员会(也可不成立机构),并相应制定具有中国特色的、规范完善、具有可持续性的区域政策体系,从而在制度上确保我国区域经济能够得到协调健康地发展。具体说,我国规范、完善和可持续的区域政策应当包括以下三大部分:

一是建立区域经济协调发展的内在“稳压器”,创建相对公平的区域竞争平台。改革税收体制,在统一税制的前提下,进一步完善分税制,建立主要税种的累进税制。分税制要向省区以下的地方政府延伸,尽快实现一级政府一级财政的目标,同时还要扩大地方政府在税收立法上的权限。需要实施累进税制的税种主要是增值税、营业税、消费税和企业所得税等(目前我国只有占税收收入比重较小的个人所得税实行了这种税收制度),这些税种的累进税制将为我国经济均衡和协调发展,建立起一个内在的“稳压器”。从区域发展看,主要税种的累进税制可以通过税收的差异求得地区间发展条件上的大体一致,从而有利于区域经济的协调发展。

二是与完善分税制和改进累进税制结合,进一步加大财政性地区转移支付制度的建设,建立明确的地区财政支出平衡机制,保证公共服务水平的均衡化。“十一五”时期,在进一步加大财政性地区转移支付制度的建设上,可以做两点:一是逐步实现各省区公务员名义工资上的大体一致;二是在社会保障体系省级统筹基本完成的基础上,加快全国统筹目标的实现。

三是以问题地区为重点目标,制定区域投资优惠政策。财政转移支付主要是解决公共开支相对均衡的问题,经济发展的相对均衡则主要靠政府对落后地区给予的投资优惠政策来解决,为此,要构建针对问题地区的专项区域投资倾斜政策体系。目前,我国主要的问题区包括贫困地区(过疏地区)、老工业基地(过密地区)、矿业城市地区、粮食主产区等。国家确定的592个扶贫开发工作重点县主要集中在中西部地区,今后,要继续实施西部大开发战略,进一步加大扶贫工作的力度,同时还要加大西部人口向东中部和生态移民的力度,以加速区域协调发展的进程。我国老工业基地主要分布在东北及中部地区,今后,可充分发展工业基础雄厚、区位条件好以及综合资源优势明显的特点,通过加大改革和改造的力度,围绕装备制造业和能源原材料优势产业的强化发展,尽快实现振兴的目的。矿业城市地区、粮食主产区和初步显现膨胀病的大城市地区都应当制定专门的政策,以解决这些地区发展中面临的突出问题,促进区域经济协调发展。

来源:《郑州航空工业管理学院学报》,2006年4月1日