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任兴洲:大城市扩张“卫星城”比“摊大饼”更可取

作者: 任兴洲,国务院发展研究中心市场经济研究所研究员 发布日期:2003-03-07
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大型城市向郊区发展和建设卫星城是必要的,要积极探索城市化和建设卫星城的多种模式,特别要着力发挥民间力量在城市化和卫星城建设中的作用。

国内外经济发展的历程都表明,经济的现代化过程必然伴随着城市化过程。推动城市化的方式,主要有两种:一是大城市的发展及向周围地区的扩散。根据国外经验,只有向具有一定规模的城镇扩散,才能解决大城市向外扩散的目的。也只有具有一定规模的、能够接受扩散的城镇,才能成功地扩散和使人口、产业不再向大城市回流。所以,大城市的人口和产业向郊区转移,主要造就的是一批具有较强经济实力的中等规模左右的城镇和卫星城。二是小城镇规模的扩大和功能的提升,增强吸纳人口和扩大就业的能力,形成一批各具风格和特色鲜明的中小城市群,这是比较传统的城镇化的方式,也是我国“十五”期间乃至今后更长时期内重点发展的方向。尽管在不同国家和经济发展的不同阶段,这两种推动城市化的方式的发展速度和重要性有所不同,但从经济现代化和城市化的总体过程来看,二者都是十分重要的,都需要重视。近年来,随着我国经济的快速发展和经济规模的不断扩大,在加快小城镇建设的同时,大城市的快速发展及其对周边地区强大的辐射作用越来越成为我国城市化进程中的一个亮点。同时,在大型中心城市快速发展过程中,如何发展和建设卫星城也已成为需要认真研究的课题。

一、大型中心城市的发展和扩张具有强大的辐射带动功能

从“九五”末期开始,在全国中小城镇建设普遍向前推进的同时,一些大型中心城市的发展更为引人注目。全国一些大型城市的面貌普遍发生了非常明显的变化。一方面,城市基础设施建设取得了显著效果,房地产开发出现了档次、规模和功能全面升级的趋势。社区环境配套建设、基础设施加快建设已成为城市建设的基本形式。另一方面,城市经济结构调整以及城市功能的重新布局和定位也已普遍展开。现代大型商业服务业、电子信息服务业、金融保险业和高新技术产业开始形成城市新的产业布局,一些传统制造企业则逐步退出了城市核心区域。

城市化加速还表现在一些大型城市的规模扩张上。近两年来,很多大城市都制定了城市扩张规划,而且这些规划的共同特点,是大规模的新城区扩张建设和城市重心的转移。原萧山和余杭两市划归杭州市后,杭州已从原来以西湖为中心的旧城区的发展,向建设以钱塘江为中心的新杭州的方向迈进。长沙市提出,要在未来5~10年内将长沙的城区规模扩大1倍。成都市提出了向南、向西发展,建设一个新成都的城市总体规划。广州市将花县和番禺划归其中。南京市对长江以北地区区划进行了重大调整,江浦县、六合县划属南京市区,使市区面积扩大了2139平方公里,使江南江北两岸更好地融合,从而加快了南京的城市化进程。在省会城市进行大规模扩张的同时,宁波、青岛、大连以及厦门等一批“副省会级”城市和地市级城市的发展也在加快,在经济上成为支持区域经济增长的主导性力量,并明显地带动了本地及周边地区的发展。

实践证明,根据我国的国情和经济发展阶段,在重视和支持发展小城镇的同时,加快发展大型中心城市也是非常必要的。其原因主要在于:一是基于工业化进程的要求。大工业有着强烈的大城市区位指向,它需要城市功能的服务、需要大规模的工业基础设施支持、需要大量的劳动力、需要产业集聚效应、需要大量的社会需求。我国目前尚未完成工业化进程,大城市的积聚效应仍将发挥重要作用。二是基于信息化的要求。信息化将使大城市在信息交流、信息产业发展上的作用越来越突出,大城市在信息经济时代无论在软件还是硬件方面都具有明显的优势。三是基于服务产业发展的要求。服务产业发展与城市经济规模成正比,城市规模越大,就意味着用户基数越大,服务业的商机越大。特别是新兴的现代服务业、较特殊的服务业只有在大城市中才能得到较快的发展,然后向其它区域辐射。因此,只有在大城市,门类齐全、相互配套、分工细致、功能明晰的服务产业才会有广阔的生存和发展空间。四是基于经济发展效率的要求。我国作为工业化后发国家必须强调经济效率,在很短的期间内要走完工业化先发国家几百年走过的道路,必须选择适于加速工业化进程并提高效率的模式发展。后发国家劳动力的转移是跳跃式的,农村劳动力从全国各地直接涌向大城市的倾向较大,大城市对于吸纳农村劳动力直接进入各类工业和服务产业的情况也比较普遍。

大型中心城市的发展促进了其辐射功能和带动作用的增强,带动了周边地区的经济发展。这已为我国城市化进程的实践所证明。当然,伴随着一些大型中心城市的快速发展,国际上很多大城市在发展中遇到的一些“大城市病”在这些城市也随之出现,为缓解这些问题和矛盾,卫星城的建设已经提上了一些城市发展的议事日程。

二、卫星城的发展及其在城市化中的作用

我国目前一些大型城市的扩张模式主要采取的是“摊大饼”的方式,即从城市中心向外不断扩延的方式。如北京市,从二环到三环,现已发展至五环、六环。这种方式在城市以聚集功能为主的时期有其客观性和合理性。但是随着城市的快速扩张,城市规模越来越大,带来了很多新的问题,如城市人口拥挤、交通堵塞、环境污染,地价昂贵、城市管理难度加大、治安环境日趋恶化等等。这就遇到了一个很现实问题,城市的规模究竟多大为合适?有没有一个临界点?在这个问题上,国外的一些经验,特别是国外卫星城的发展实践值得我们借鉴和参考。

国外一些国家城市化的历程表明,当城市化率达到50%的时候,城市的分散作用开始超过集聚作用,会出现城市人口和产业向城外净流出和扩散的现象,主要是流向离城市中心地区不太远而生态环境相对较好的郊区,如大都市郊区的中小城镇或卫星城。这种郊区化或卫星城的发展方向不仅与大型城市经济发展水平有关,而且还与城市自身的规模大小有关。从国外的一般经验来看,只有当经济发展水平达到人均3000美元左右时,大城市周围才有可能出现人口外迁和大量工业企业外移的现象。

根据相关资料,世界上最早发生城市郊区化的大城市是英国的伦敦。到19世纪末20世纪初,英国城市化率已超过70%,郊区化进入快速发展时期。这一过程主要沿两个方向进行:一是建立城乡要素结合的“田园城市”;二是建设卫星城。主要目的在于分散中心城市的人口和经济活动。最初的卫星城功能很单一,仅仅在于分散居住人口,将居民区建设在郊区,日常的基本生活在郊区,而工作和文化活动则要回到城里去。根据卫星城理论,这种城郊居住区被称为第一类卫星城,也被称为“卧城”。之后,在新的城市有机疏散理论的影响下,又出现了半独立性的郊区城镇,被称为第二类卫星城。这类卫星城除居民区外,还建有一些工业和服务项目,可使部分居民就地工作,其他居民则依然进入母城就业。二战之后,出现了完全独立的第三代卫星城。它具备了较为完善的独立的城镇功能,完全可以依靠自身的力量发展,不再更多地依赖母城解决基本生活和工作问题,大大减少了母城与卫星城之间的通勤压力。它与母城的关系主要体现在一般的产品和服务的相互交换上。第三代卫星城的主要作用仍然是吸引母城过多的人口和经济活动,分散对生态环境的压力,但它的城镇功能更趋完善,事实上已经是一个独立的区域性城镇,进一步提高了吸引母城人口和产业的作用,而且能够为居住其间的居民提供更加全面和完善的城市服务。

总之,在一定的经济条件下,城市的确具有一定范围内的最适度规模,超过了这个规模会带来各种问题。发展具有一定规模的、功能相对独立的卫星城镇是控制大城市无限扩张的比较理想的选择。世界许多国家的经验证明,卫星城已成为区域性中心城镇的一种重要的形式,它可以疏散市区工业,改善市区生态环境;转移中心城市的先进科学技术、资金、管理经验,带动城市周边地区生产力快速发展;可以疏散市区人口,控制市区人口发展规模;改变市区与郊区的二元结构,形成市中心区、近郊区、卫星城镇、远郊区等多层次的城市结构。当然,各城市应该根据经济发展阶段和城市化的水平来确定发展哪一类卫星城。

我国目前城市化率总体上还比较低,全国总体上处在36%的水平。但是,一些大型中心城市的城市化水平已经比较高。据有关资料显示,到90年代末,深圳城市化率已达78%、北京72%、上海68%、南京60%、温州50%、杭州市超过了60%。同时,一些城市的经济发展已经达到甚至超过了人均3000美元的水平。如北京市2001年人均GDP已达3000多美元,上海已超过4500美元,广州突破了4000美元,深圳为5000美元,杭州则突破了3000美元。根据国际经验,这些城市已具备了人口郊区化和建设卫星城的经济条件,城市的分散作用已开始超过集聚作用,出现了城市人口向城外净流出的必然因素。因此,加快研究和着手建设以一些大城市为母城的卫星城市已具有了客观必要性。目前,一些城市的卫星城建设已经提上了重要的议事日程,如北京、杭州的卫星城建设已经起步;深圳市2002年的党代会和市人大会议也作出重大决策,即向“一市多城,众星拱月”的城市化建设目标迈进,以实现深圳发展的第三次腾飞。

发表时间:2003年3月7日