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张云华:让百姓“食得全”更要“食得安”

作者: 张云华,国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员 发布日期:2011-09-21
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我国的食品安全属于分散管理模式,即监管职能分散到不同的部门。在这种情况下,要做到“无缝隙”管理,清楚地界定一些食品管理的职责还是有一定难度的。监管环节越多,越容易出问题,就会导致有害农产品、食品最终还是上了老百姓的餐桌。各级政府为丰富百姓的餐桌都做出了各种各样的努力,但是除了关心“菜篮子”、“米袋子”,还应该关注篮子和袋子里的食品安全,既要让老百姓“食得全”,又要保证“食得安”。

食品安全风险在加大

记者:食品安全是全社会都很关注的热点,从“三聚氰胺”、“瘦肉精”到“膨大剂”、“催熟剂”,食品安全问题不断出现。眼下,“地沟油”产业链经媒体曝光后又引发百姓对食品安全的担忧。作为研究食品安全问题的专家,在你看来目前我国食品安全的整体状况如何?

张云华(国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员):总的来讲,目前我国的食品安全状况可以说是“问题与成效同在”。

为什么现在食品安全问题频发?第一个原因是随着农产品流通比例的增加,食品安全的风险在加大。农产品商品化程度的提高,推动了过去以自给自足为特点的农产品生产向商品化、专业化方向发展。随着农产品商业化率的提高,农产品在流通加工过程中的风险相比过去而言就变大了。

再一个是农产品的生产环境不断恶化。主要是水、空气、土壤受到的污染日益加重,这是影响农产品质量的外部环境问题。这些外部环境在不断恶化,一些有害物质不断渗透到农产品生长环境中,对农产品质量产生很大的威胁。

最后一个是,农产品加工环节的安全隐患日益增多。过去销售的农产品都是初级农产品,现在销售的农产品更多的是非初级农产品,一般都会经过初加工或深加工的过程。对农产品在技术上进行一些处理,比如增加保鲜时间长度、优化口感等,这些加工环节对农产品自身的安全品质带来了一定的影响。在加工过程中使用的添加剂、防腐剂等等也会在一定程度上危及农产品安全。

在以上三点中,商品化和加工程度提高是影响食品安全的内部因素,而农产品生产环境的变化是外部因素。因为这些因素的影响,农产品质量比以往增加了安全风险,这也给管理带来了一定难度。我们知道,产业链的环节越多,农产品的安全风险就会越大。目前,农产品所处的环境、所面临的形势都在不断恶化,这就要求监管部门需要比以往更多关注食品安全问题。

随着信息技术的发展,人们获取信息的能力不断提高,媒体和公众对农产品和食品的关注度也不断提高,从三聚氰胺牛奶到瘦肉精猪肉,给大家的感觉好像是现在吃东西都没有安全感了。吃什么大家都在疑惑,是不是有什么残留?食品安全给公众心理上带来的不安全感日益严重。

但从现实来看,近几年特别是近十年来,国家对农产品质量安全监管的力度是在不断加大的,对高毒、违禁农药,高残留兽药和违禁添加剂的管理都有所加强,管理体制不断完善,法律法规也在不断地理顺。

但这些管理上向好的趋势,还是难以适应农产品食品安全面临的严峻形势。虽然政府的管理在改善,但同时管理的难度和农产品不安全影响因素也在增加。两方面都在增长造成的状况就是,政府部门一直都在加强监管,体系也在不断成熟,但现实中还是存在很多问题。

政府监管是关键

记者:民以食为天,食品是一个特殊的商品,各国政府都实行严格的监管。我国应该如何依靠体制机制来解决农产品安全问题?

张云华:总体上讲,保障农产品和食品安全不仅仅是监管的问题。我在自己的著作中也讨论过食品安全保障机制的问题。要保证农产品质量和食品安全,主要应当从两个大的方面着手,一个是政府的食品安全管理体制,一个是食品产业的质量安全保障机制。

从政府管理体制上讲,仅有政府监管是不够的,政府只做监管不做服务也是不够的,政府既要做好监管也要做好服务。因为农产品、食品质量安全具有公益的性质,政府不仅要监督企业做好食品安全工作,还需要进行一些服务性的工作,比如指导企业改进保障食品安全工作。另外,除了监管和服务之外,政府还应该对生产者有一定的经济激励措施。当然,这种激励的形式可以是直接的,也可以是间接的。

从食品产业的质量安全保障机制来讲,只有企业、农户、合作社等生产主体,和超市、集贸市场等经营、流通主体一起努力,才能共同做好农产品、食品质量保障工作。

从产业方面来讲,有三个保障机制能够起到保障农产品食品安全作用,第一个是食品产业纵向一体化以及企业内部质量安全控制。纵向一体化是指一个企业为了保证质量安全,从产品源头、基地到运输、加工、销售,都由企业进行内部控制。食品产业中的龙头企业不仅通过自身内部的质量安全控制来提高产品的质量安全水平,而且可以在其所在的食品生产行业起到食品安全生产的领导作用。第二个保障机制是食品工业链中生产者、经营者之间的纵向契约协作。纵向契约协作是发达国家食品供给链中常见的一种食品安全保障机制形式,也必将是未来中国食品业公司之间和公司与农户之间主要采用的合作形式。第三个是农民合作组织。农户小、散、不好管理的特点导致了农产品质量不易控制。在这种情况下通过一个合作组织把农民组织起来,按照统一的标准、同样的技术规范进行生产,将是保障农产品质量安全的一个有效机制。农业专业合作经济组织就是一种重要的食品安全保障组织形式。合作经济组织可以将农户组织起来,提供统一的生产原料,遵守统一标准化的农业操作规范,并创立合作组织自己的品牌进行统一销售等经济活动。国外的经验也说明,要达到一定的质量要求,通过小而散的农户个体是很难实现的,而通过农民合作的形式则是比较有效的。

记者:今年夏天,五部委联合发出公告,要求在今年年底禁用十种高毒农药,这也是我国在食品安全监管方面采取的又一个有力举措,你如何评价我国对农产品食品的监管?

张云华:我总结了一下,国家对农产品食品的监管体系,从2003年开始经历了五次大的调整。

第一次是2003年国家食品与药品监督管理局的成立。食药部门被定位为食品安全的综合监督和协调机构。

第二次是2004年9月国务院颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》。其中有两项重要的规定,第一项是进一步理顺有关监管部门的职责,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。这种方式一直沿用到现在,食品的生产、加工、流通、销售这几个主要环节由不同的部门来负责。第二项就是强化地方政府对食品安全监管的责任,这一点后来也一再被提及,逐步提高对地方政府的要求。

第三次是2007年成立国家产品质量与食品安全领导小组。

第四次是2008年国家食药局又划归到卫生部,职能上也有了调整,将国家食品药品监督管理局综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责划入卫生部。将卫生部食品卫生许可,餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理的职责,划给国家食品药品监督管理局。卫生部增加组织制定食品安全标准、药品法典,建立国家基本药物制度的职责。

第五次是2010年成立国务院食品安全委员会,作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构,有15个部门参加,主要职责是分析食品安全形势,研究部署、统筹指导食品安全工作,提出食品安全监管的重大政策措施,督促落实食品安全监管责任。同时,设立国务院食品安全委员会办公室,具体承担委员会的日常工作。

通过国家管理体制这五次大的调整,就可以看出这十年来,国家对食品安全监管工作下了很大力气。目前来看,食品安全监管体系是成型了也成熟了。过去大家说,原来的食品监管是“多头管理”、呈现“九龙不治水”的局面,针对这样的问题,国家通过设置食品安全委员会,在全局上协调农产品食品安全管理的能力增强了。地方上也成立了一些食品安全议事协调机构,综合统一进行食品安全管理的能力也增强了。

记者:按照上面所谈的五个方面,国家构建的监管体系已经比较严密了,但是安全问题还是经常出现,你认为政府监管体系需要进行哪些方面的改进?

张云华:我国属于分散管理模式,即监管职能分散到不同的部门。虽然有统一协调的部门,但实际的职能还是分散于不同部门。在这种情况下,要做到“无缝隙”管理,清楚地界定一些食品管理的职责还是有一定难度的。

比如,前一段时间曝光了“毒豆芽”事件,豆芽是“初级农产品”还是“加工品”呢?应该由农业部门还是卫生部门监管呢?在目前由各部门分散管理的状态下,有些问题就不好界定。许多农产品都面临这样的问题。所以,这个分散管理是存在一定弊端的,环节越多,越容易出问题,就会导致有害农产品、食品最终还是上了老百姓的餐桌。各级政府为丰富百姓的餐桌都做出了各种各样的努力,但是除了关心“菜篮子”、“米袋子”,还应该关注篮子和袋子里的食品安全,既要让老百姓“食得全”,又要保证“食得安”。

食品安全宜实行集中监管

记者:面对层出不穷的食品安全问题,如何加强监管才能有效减少这些问题的出现?

张云华:从长远来看,还是集中监管能够比较好地实现对农产品、食品安全的保证。建议由一个或两个部门负责监管,而不是由多个部门共同负责。这样一旦食品安全出了问题,比较容易找到哪一个部门来负责。

我认为,食品安全监管理想的状态就是由单一的部门来执行,这样可以有效地进行管理。曾经有人表示,国际上实行食品安全集中监管的国家都是加拿大、丹麦这样的国家,人口少容易实现集中管理,而中国很大,生产者众多,特别是小农户众多,好像难以实现集中监管。但是我认为,全产业链的集中管理不但可以实现集中监管,而且行政效率会更高,管理条例会更精简,可以真正实现无缝隙的管理。在这种情况下,生产者被重复管理的情况也会减少,会更愿意遵守管理规定。

记者:我国的农产品和食品安全标准和国外相比似乎更低。许多生产者注重农产品和食品安全多数时候也是因为要顾及国外市场而不是国内。你对这种标准不一致的现象有什么看法?

张云华:我国的农产品标准与其他发达国家相比的确比较低,标准的多和杂也是问题所在。让大家生气的一个现象就是,最高质量的农产品出口,而国内的农产品却是相对低标准的,既然可以生产出高质量的东西,为什么不可以向国内消费者提供?从深层次来讲,食品也像其他商品一样,存在分等分级的问题。但食品与其他商品的不同之处在于,食品应该达到一个硬性的质量标准,即安全标准。安全是农产品食品的底线,不能不安全,在安全的底线上再进行分等分级。

国内和国际标准的差距也是影响国内农产品食品安全的重要因素。标准低,企业达到这种不安全的低标准就可以销售,即便不安全但它是符合标准的,监测部门也就无能为力。在法律上,生产者就没有责任。但这种低标准的确有害,特别是对某些特殊人群,比如老人和儿童。标准的不科学、低水平对消费者而言是一个隐患,对生产者也是不好的引导。

从成本价格来讲,提高食品安全标准,可能会影响产量,造成生产者退出、食品价格上升,可能会产生有些人“吃不上”的问题,也可能连带产生失业、收入问题,这些问题交织在一起,也是很多人担心的原因。

成本问题确实存在,但如今国家的温饱问题已经解决,大家的需求已经从“吃饱”转换到“吃好”,在这种消费者要求转变的情况下,食品安全监管对食品安全标准的要求应该提高。对粮食、肉类、奶、蔬菜应该有比过去更高的标准。从成本来讲,如果大家都生产安全的高标准产品,整体环境好了,规模经济使成本的上升就不会太高,恰恰是少数生产者生产的高标准食品的价格会很高。

价格是最好的信号,让价格来引导生产和消费,实现优质优价,这样市场就会呈现一个良性的发展状态。

记者:价格信号的调节作用能够影响农产品的生产品质,还有其他的影响方式能在利益上引导生产者主动保证产品的安全和质量吗?

张云华:价格是最好的调节手段,其他的还是要从监管上来切入。对高毒违禁农药的监管要加强,对农药生产、流通环节的监管也要加强,不让这些高毒违禁农药进入农资市场,农民也就不会去使用。还有就是要做好服务,让农民和其他生产者能够更好地接受实现农产品质量安全的技术,比如农药剂量和使用时间的标准和技术规范等等。对企业也是一样,添加剂要有合理使用的规范。政府应该有相应的培训服务,这样的服务工作对食品安全这样的具有社会公益性质的事业,是更为有效的引导方式。

来源:《中国经济时报》,2011年9月21日,记者:徐伟、赵杨子