李宁、王芳：共生理论视角下农村环境治理：挑战与创新

国务院发展研究中心

2020-02-24

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摘要：在实施“乡村振兴战略”中，农村环境治理成为影响其战略进程推进的关键，也是亟待探究的重要议题。然而，农村社会转型诱发环境治理结构转向，治理主体力量失衡弱化治理共生水平以及治理界面不优触发环境治理机制弊端等现实问题，对农村环境治理构成严峻挑战。共生理论作为研究相互依赖的主体实现农村环境治理共生系统进化创新的工具，其蕴含的方法论为考察农村环境治理提供了有益视角。具有主体多元、交互作用、共同治理、互惠共生优势的共生型治理无疑是农村环境治理创新发展的基本方向。构建此模式，需要着重从营造正向共生环境，构筑多元治理结构；释放互惠共生动力，强化协同交互功能；加强制度体系建设，营造共生治理界面三方面综合施策。

基金项目：上海市哲学社会科学规划课题“超大城市社区环境治理创新实践研究”（编号：2017BSH007），教育部人文社会科学规划基金项目“大都市社区环境治理机制创新及实现路径研究”（编号：18YJA840010）。

2017年党的十九大报告做出了“乡村振兴战略”重大决策部署，首次提出“农村现代化”的乡村发展目标，并将“生态宜居”作为乡村振兴的总要求之一。2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步指出，“乡村振兴，生态宜居是关键”。塞缪尔·P.亨廷顿指出，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。与农村现代化相伴随的是城市污染“上山下乡”与垃圾围村等农村生态环境问题，由此引发的环境矛盾冲突以年均29%的速度递增，严重制约农村现代化的实现。十九大报告强调环境治理需要构建政府为主导，企业为主体，社会组织与公众共同参与的环境治理体系。现阶段，鉴于农村环境治理主体间缺乏协同合作，陷入无法优势互补的窘境，可从共生理论视角下探究治理主体间权责关系，通过互惠共生发挥各治理主体的优势，形成合力，实现农村现代化。

一、问题的提出：农村环境治理的实践反思

农村环境治理是实现农村现代化关键环节之一，它不仅关乎乡村社会的生存发展，而且更是国家实现生态安全与社会稳定的有效保障。农村环境治理是指公共机构与私人部门在对农村环境资源的开发利用过程中，秉承经济绩效、环境绩效与社会绩效协调发展的原则，通过采取必要的参与行动对环境资源进行有效的管理维护，实现农村环境资源的可持续发展。乡村社会日益严峻的生态环境危机使得农村环境治理的重要性日益凸显，使其成为各级政府亟待解决的难点问题。与此同时，农村环境治理研究也受到学术界的广泛关注与讨论，相关的学术研究主要集中在以下三个方面。

第一，以治理背景为切入点的宏观阐释。其研究起点在于城乡二元结构加剧农村环境污染治理困境。范和生、唐惠敏等学者指出受到城乡二元体制的制约，城乡政策的不合理、环境权益的不均衡与环境法规的非正义导致农村环境治理被排斥在城市环境治理体系之外，由此引发环境治理标准降低，城市污染“上山下乡”，农村环境恶化加剧等治理困境。①乐波指出农村环境友好型制度的缺失致使农村地区遭受来自城市、国外及其自身发展的三重环境压力，农村环境治理难度日益加剧。②

第二，以治理模式为切入点的中层观察。其研究出发点主要是政府主导模式难以规避农村环境治理的复杂性。政府主导型治理模式强调生态环境存在外部性，受制于理性经济人假设，社会公众所做出的环境治理决策会制约环境治理绩效，需要借助政策法规来矫正个体行为，在此模式下，政府在环境治理中处于主导地位。徐瑾等学者指出，环境资源所具有的公共属性奠定了政府在环境治理与监管中的主导地位，完善农村环境监管法律责任是实现农村生态环境保护与环境治理善治的关键。③黄海峰等学者强调，政府建立完善农村环境责任保险对于解决农村环境损害赔偿发挥着重要保障作用，而在农村环境责任保险制度的建立过程中，政府的强有力支持不可或缺。④吴惟予、肖萍则主张在生态文明视野下引入契约关系，构建以环境自治契约为核心的农村环境契约管理体系，明晰农村环境治理主体间的权责关系，将农村环境法律法规充分融入进契约管理体系中，有效化解农村环境治理无序化困局。⑤

第三，以治理政策为切入点的微观解读。其研究着眼点在于借助多元主体探寻环境治理良策摆脱农村生态环境治理失灵困境。农村环境治理决策演进轨迹表明环境治理危机的显现是政策目标指向下一系列制度安排的必然结果。学界对环境治理政策的研究集中在农村生态环境保护责任制与问责机制之上。闵继胜指出如果环境治理政策目标不能有所调整，农村环境保护责任制与问责机制对农村环境治理绩效的影响势必大打折扣。⑥任晓冬、高新才认为环境政策执行实施过程中，国家更为关注环保执法体系的建设与执法能力的提升。虽然治污标准体系与环境治理规范已做详细制定，执行手段的缺失使得农村环境治理难以取得预期成效。在此背景下，政府应当借助社会信任与互惠规范塑造自主治理，在整合农村各方环境利益主体的基础上实现农村环境福利最大化，促进农村多元主体积极关注并融入生态环境治理中。⑦

综上所述，已有文献的研究重心集中在农村环境治理现状、环境治理失灵与制度困境方面，侧重从治理方式、模式与法律制度等宏观层面展开对环境治理成效影响的研究。这些研究主要反映地方政府职能转变，凸显环境治理中政府主导作用，缺乏对不同治理主体之间协同共生研究。农村环境治理在实践中仍存在治理主体力量分散、治理主体关系网络“碎片化”等亟待破解的治理困境。在此背景下，农村环境治理如何构建科学高效的协商互动机制，找寻治理主体目标的共同点与一致性，破解政府、社会与市场的边界隔阂困境，迫切需要科学的方法论进行探寻，源于生物学的共生理论恰恰为此提供了很好的理论依据。农村环境治理资源要素相对于城市而言具有更大的不确定性与灵活性，农村环境场域、治理主体构成以及权属等方面的特殊性要求在农村环境治理制度设计时应予以独立考量。农村环境治理作为共生系统，治理主体间存在协同共生关系。文章着重以共生理论中共生单元、共生环境、共生界面等三要素为出发点，分析其彼此相互作用演绎的农村环境治理发展轨迹。在共生理论指导下，农村环境治理主体演化遵循互惠共生的基本原则，在复杂性、异质性中找寻平衡。

二、共生理论：农村环境治理研究新视角

1.共生理论的理论阐释

“共生”概念最早源于生物学，由德国真菌学家德贝里在生物实验中根据实验反馈现象总结而成，以此形容两种生物之间的关系。此后，Scott、戴维斯等生物学家不断深化对共生概念的理解，“互惠”逐渐成为共生概念中的关键词，从而将宽泛概念明细化。伴随人类社会迈入“多元共生”时代，“共生”概念已超越生物学领域拓展到社会科学范畴之内，合作、互利、互补、和谐成为共生理论的核心要义。研究表明，“共生”可被理解为“不同种属基于利害关联性结成协作关系并维持自我完成的均衡”。根据相关研究，学界对共生理论的理论阐释着重从以下五个命题展开。

第一，共生系统是相互联系的社会主体的有机融合。共生系统是社会多元主体由内在有机联系结成，具有自组织特性，存在着互惠共生、协同演化的逻辑集合。共生系统中主体的有机结合受制于共生单元、共生环境和共生界面等三个基本要素，从而奠定共生系统的形成与演化路径，形成共生理论的理论分析框架。

第二，共生环境状态及其变化诱发共生系统演化。共生环境对共生系统或共生单元会产生正向激励、中性型、负向抑制等不同影响，并且伴随共生环境而呈现动态变化。正向环境有助于共生关系的演进升级，反之，逆向环境对共生关系及其活动的培育发展形成明显的抑制作用。“共生系统与其治理环境的对称性组合相对于非对称性组合而言稳定性更强”，决定着共生单元间彼此的动态关系与结合方式的差异。

第三，共生单元是多元主体的有机构成体系。基于社会团结理论的视角分析，共生理论强调环境治理共生系统中共生单元的多元性、系统性与组合性，换言之，共生系统至少由两个以上彼此间具有某种物质关联性或能量关联性的共生体融合构成。共生单元在环境治理互动过程中协同合作，弥补彼此功能上的缺陷或不足，实现相互激励与相互适应。与此同时，共生单元间的伙伴关系是在相互识别、彼此认知和互动互融的循序渐进中得以确立，绝非一蹴而就。

第四，共生界面是共生单元塑造共生关系相互作用的依托载体。“作为共生单元能量交换的通道，共生界面是共生关系形成和发展的基础”。一方面，共生系统中，共生界面对共生单元间物质能量传导交换起着决定作用，从而确保共生系统的稳定性。另一方面，共生界面对外部环境的诱导机制发挥“过滤”功能，实现正负诱导力的调和与修正。

第五，互惠共生模式是共生模式的理想形态。以系统演化的角度看，互惠共生强调共生单元在农村环境治理中协同合作以及借助彼此间的激励确保处于相互依赖与获利状态。互惠共生的主要特征是共生单元间分工明确清晰、共生界面确保资源分配的对称性保障“共生单元具有同等发展进化机会，共生系统塑造了多边互动与交流反馈机制，实现对共生环境变化需求的有效回应”。

2.共生理论在农村环境治理中的功能优越性分析

就发展机理而言，具有开放性与网络化特质的农村环境治理共生系统是主体、环境与制度相互作用的结果，这与共生理论的理论阐释具有高度的内在契合性。农村环境治理需要朝着开放包容的方向发展演进，恰恰与环境治理共生系统互惠共生的进化方向相同。基于共生理论的理论分析，农村环境治理共生系统是共生环境、共生单元和共生界面相互作用的结果，互惠共生是其最终的演进目标。

（1）共生环境：支撑农村环境治理结构的资源保障。共生环境是指共生单元为实现互惠共生，协同参与农村环境治理所面临的政策环境、资金与技术支撑以及人才培养等因素的总和。在新型城镇化与农村现代化等外部政策环境的诱导下，市场与社会从国家主导的管控格局中剥离，催生出多元主体治理生态，“多方主体之间的关系是以信任、互惠和制衡为基础的合作伙伴关系”。政府制定出台的《环境保护公众参与办法》、《农村人居环境整治三年行动方案》以及《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等政策文件为环保组织、乡镇企业与村民个体实现“广泛实质的平等参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动”提供强有力的政策保障。同时，政策鼓励吸纳环保组织、金融机构与企业参与农村环境治理则可以发挥其“充沛资金、先进技术、管理经验、专业人员等各自专业优势，为有效弥补公共部门资金缺乏、专业局限、管理落后等劣势提供了‘资源整合’平台”。尽管治理各方凭借各自优势参与环境治理，参与的途径与模式各不相同，正是各方优势的互补与联合才能促使治理主体间保持平衡与补充，共同构成了农村环境治理的多主体结构。

（2）共生单元：夯实农村环境治理联动的动力保障。共生单元是塑造共生体的重要动力来源，共生单元所具有的不同性质与特征促使其在共生环境中形成共生关系。根据共生理论可知，共生系统是由相互紧密联系的多元主体构成的具有自组织特性，共同生存发展、协同演化的逻辑集合。共生理论强调系统发展演化的动力植根于系统内部各主体的相互作用，各要素之间、环境之间长期反复的交互适应构成系统发展的动力根源。农村环境治理体系作为复杂多变的共生系统，政府、企业、第三部门与社会公众等治理主体在特定区域内既有竞争又有合作，彼此相互独立又紧密依赖。依靠多种行为主体以及相互发生影响的行为者的互动与合作，治理主体之间不断进行物质、信息、技术与人才的交换与流动。农村环境治理共生系统不是治理主体的简单机械组合，治理主体间互补与合作优势占据主导时，农村环境治理共生系统会产生“1+1＞2”的系统效应。反之，环境治理主体间排斥性与竞争性处于强化状态时，势必引发“1+1＜2”的能量损耗。

（3）共生界面：稳定农村环境治理网络的制度保障。共生界面是决策、组织、管理与监督等各种制度与机制的“介质”集合体，发挥着共生单元之间物资交换、信息传输与能量传导的媒介功能。农村环境治理善治目标的实现需要明确并发挥多元治理主体的各自优势领域与作用空间，通过治理界面达成公私部门资源优势互补与协同共治。首先，明确政府在治理目标、政策框架、制度规则与协商合作领域中的主导地位，强化政府权威。其次，赋予村民环境治理实质性参与权利进而夯实其环境治理主体性地位。最后，政府、企业、环保组织与村民应秉持协商合作、风险共担与利益共享的原则塑造包容互助的立体化伙伴关系。在复杂多变的环境治理系统中，农村环境治理主体的多元性及其各主体之间关系的不确定性，极易引发机会主义倾向。治理界面恰恰能够在农村环境治理中构建和保障主体价值、权责设计与利益平衡的治理机制，借助治理主体间的交互作用与资源整合发挥其特有的治理功能优势。治理界面从引导面、规范面、监督面和救济面等就风险分担、权责分配及纠纷化解予以法律规范和救济保障，对各主体在农村环境治理中的行为进行规范与引导，促进治理主体间协商对话、互动合作、收益分配和风险公平分担。

三、共生理论语境下农村环境治理的现实挑战

处于转型期的同质封闭的乡村结构在城镇化与现代化浪潮冲击下分化，多元利益主体格局日趋塑造成型，农村环境治理主体整合多元利益诉求与化解环境治理冲突的难度攀升。基于共生理论的分析视角来看，乡村社会转型由于触及治理环境、治理主体与治理界面等深层次逻辑，这无疑会导致农村环境治理实践中衍生出诸多亟待破解的环境治理困境：农村社会转型诱发环境治理结构转向、治理主体力量失衡抑制治理共生水平、治理界面不优触发环境治理机制弊端。

1.农村社会转型诱发环境治理结构转向

农村社会转型表达的是“从农业的、乡村的、封闭的、半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转型”。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》与《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等政策规划提出的新型城镇化与农村现代化发展目标为农村社会转型指明方向。由外部强制力量主导的规划性变迁与农村社会转型诱发的环境变迁，成为农村环境治理结构转向不可抗拒的外力，通过作用于治理界面与治理主体改变治理结构。

首先，农村社会转型负向诱导力反推环境治理结构转向。封闭同质的乡村社会中，乡镇基层政府、村干部与村民等环境治理主体“在行政权力和情感依赖的动态平衡中，逐步塑造了‘政府主导、村委会协同、村民自主参与’的内生型自主治理模式”。然而，“稳定守序”的乡村社会秩序在城镇化与现代化浪潮冲击下，逐渐被城镇化带来的“变动不居”所替代。城镇化进程中农村空心化程度的加剧、基层政府权力结构的肢解以及农村集体经济的衰败，使得乡镇基层政府环境治理能力面临空前考验。农村环境治理的复杂性、非线性和集中性在此背景下被强化，村民环境公共服务需求激增与政府治理能力有限性之间的矛盾日益凸显。在传统应对方式失灵情况下，农村环境治理采用协同合作方式吸纳各方参与力量可化解资源的桎梏窘境，防范政府失灵风险。

其次，农村社会转型正向诱导力催生环境治理结构转向。作为国家意志的体现，“农村现代化”所具有的前瞻性与指导性蕴含着农村环境治理结构转向的要求。《农村人居环境整治三年行动方案》明确提出多元共治的环境治理体系中的治理主体应包括政府、企业和公众，这一方案内在要求环境治理结构转向，为农村环境治理提供良好的制度供给和条件保障。与此同时，十九大报告明确提出构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，目的在于调动社会力量与市场力量参与农村环境治理。由此，“个人→集体→国家”的从属关系被打破，社会与市场独立于国家管控格局，非政府主体的权利意识和参与意识日趋高涨，促使其主张与政府实现资源与治权的共享，由此得以可能深嵌到社会结构运行体系中。各方主体在动态博弈中保持平衡并且塑造互相监督、协助和制衡的权力网络结构，不断加速农村环境治理结构的多元主体转向。

2.治理主体力量失衡弱化治理共生水平

农村环境治理是治理主体各方在环境治理体系与制度规则的支配协调下，相互作用，互惠共生，共同塑造的共生型农村环境治理模式。然而，在农村社会转型过程中，传统乡村社会结构不断分裂，乡镇政府等关键主体无力化解不同类型甚至相互冲突的价值诉求。而新兴的社会力量与市场力量虽渐崛起，但仍较为薄弱，引发“市场失灵”与“志愿失灵”，难以有效克服“政府失灵”困境，环境治理共生水平难以得到提升。

首先，关键主体条块分割制约整体合力效能。多元主体治理框架内，政府在治理目标、政策框架、制度规则、组织动员、协商合作等领域仍发挥着“掌舵人”的作用，成为农村环境治理的关键主体。农村环境治理涉及环保、农业与水利等职能部门的协调配合，但是部门条块分割使得各职能部门都保持其相对独立性，造成环境治理难以发挥整体效能。与此同时，关键主体由于责任边界划分不清出现政府“越位”或“缺位”。环境保护局、林业局和水利局等部门存在职能交叉重叠的问题，容易引发政出多门或者相互推诿的问题。农村环境治理中忽视上级政府在环境治理体系中对下级政府强有力的支撑，而过多强调基层政府的环境治理职责造成其超负荷运转。由此可知，责任边界的模糊不明确使得关键主体难以把握作用边界，造成协同的混乱无序。

其次，市场与社会力量无力承受环境治理之重。一方面，市场力量重视经济利润，轻视环境治理责任，引发“市场失灵”。在激烈的市场竞争中，企业的重心在于“降低生产成本，提升科技水平，增加企业利润，不愿意将有限的资金分流投入到经济效益期较长、收益慢的农村环境治理中”。另一方面，社会力量孱弱，“志愿失灵”凸显。受城乡二元结构的制约，与城市较早引入充沛的市场力量与环保组织力量相比，农村地区环境治理中发达的第三部门相对缺乏。多元主体力量均衡协调是实现互惠共生的奠基石，在某类主体力量孱弱的情形下互惠共生难以实现，甚至可能流于形式、名存实亡。

最后，主体间依附关系弱化环境治理共生水平。在多元协同治理框架内，治理主体之间并不意味着存在平权关系，而是由政府主导整合机制与制度设计，优化多元主体合作格局。受到“强政府、弱社会”历史惯性的制约，政府与非政府治理主体间无法充分协同融合。一方面，村委会作为基层自治组织，其行政化色彩浓厚，社会自治元素成色不足。环保组织的官方或半官方印记致使其缺乏自治性与自主性，需要在政府主导与引领下参与农村环境治理。另一方面，乡镇企业受制于自身发展区域狭小、资金基础差、技术含量低、抵抗风险能力弱等因素致使其对乡镇基层政府依赖性较强。而追求政绩最大化的地方政府与追求利益最大化的强势资本力量的合谋，对农村环境治理则演变成以罚代管，敷衍了事。农村环境治理实践中社会力量与市场力量对政府的依附性日渐强化，其治理活动空间与治理自主性在农村环境治理中难以得到有效保证。

3.治理界面不优触发环境治理机制弊端

治理界面是实现共生单元相互作用、相互适应的重要载体，成为共生单元彼此间能量交换的通道。十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。在农村环境治理共生系统中治理制度与治理机制的缺失造成共生界面难以回应外部环境的复杂性变化，治理界面的“负能量→正能量”的调节功能较弱。

首先，农村环境决策参与机制不完善造成治理主体“无路参与”。我国环境参与评价制度已经建立，但农村环境参与保护机制缺乏系统性规定，治理主体参与农村环境治理动力缺失。《环境保护公众参与办法（试行）》虽已明确公民、法人和其他组织所享有的环境治理参与监督权以及参与的途径与范围，但参与规定的内容较为抽象，多以“听取意见”、“以适当的方式”以及“便于公众知悉的方式”等措辞表述，仅仅停滞在咨询与协助层面，并未赋予农民在环境治理中的实质决策参与权。与此同时，环保组织虽“获得对污染环境行为、破坏生态和损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼的权利，但也设置了门槛限制，自治组织、非环保组织、公民个人等无法享受提起诉讼权”。

其次，农村环境治理监管机制缺陷致使治理主体“无力监督”。农民与环保组织参与农村环境监管能够督促政府主动监管，化解政府监管资源匮乏难题。然而，监督程序不完善与监管力量薄弱等难题从根本上制约着农村环境治理成效的提升。一方面，监督程序不完善。《环境保护法》以及《环境保护公众参与办法（试行）》虽对公民的监督、检举与控告的权利已做明确规定，但在现实操作过程中，农民环境监督权在具体操作规则、方法步骤、法律效果、救济程序等方面都需要补充完善。另一方面，监管力量薄弱。相较于农民个体而言，在现实中政府的强势地位很容易侵犯农民的环境权益，仍存在着拒绝信息公开以及环境治理决策中漠视农民呼声的现象。农民在维护环境权益过程中因法律意识的淡薄，法律知识的匮乏，加之自保能力有限使其在与政府博弈中显得软弱无力。

四、共生型治理：农村环境治理创新的路径选择

从共生进化的视角考量，农村环境治理所面临的外部环境的变化与治理结构的转向压力，无疑会推动其朝着“多元共治、互惠共生”的目标迈进。农村环境治理是政府、企业、环保组织与村民个体等多元主体之间分享公共权力、共同参与的过程。农村现代化实现过程中，治理主体各方依赖性日渐增强已成为不争的事实，政府应准确研判社会发展趋势，搭建多元共治平台，在互惠性均衡状态基础上实现多方“共赢”。有鉴于此，具有“多元主体、交互作用、共同治理、互惠共生”等内在特质与优势的共生型治理恰恰成为治理主体多元化的务实表达，构建共生型环境治理模式应当成为农村环境治理的路径选择，这着重从以下三个方面入手。

1.营造正向共生环境，构筑多元治理结构

农村环境治理面临着社会利益结构不断分异，多元治理格局日益增强的形势，对此，国家需要积极吸纳社会资源与市场力量夯实农村环境治理基础，不断深挖乡村社会转型与治理结构调整中所蕴藏的“正能量”。

首先，营造多元共治社会环境。农村现代化与新型城镇化作为除旧布新的过程，需要在“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的环境治理框架下，推动多元治理平台的搭建，促使参与各方形成互惠共生的合作理念，将农村环境治理所面临的现实挑战与转型压力转化为创新动力与发展契机。一方面，消除新型城镇化与农村现代化所引发的“现代性危机”，弱化外部环境负向作用。农村环境治理要着重将法治、平等、公正与互惠等现代价值理念贯彻融入环境治理网络，为促进农村环境治理协同共治提供丰富的社会资本“场域”。另一方面，落实“政府引领，社会与市场参与”原则。农村环境治理实践中，鼓励引导非政府治理主体互动融合，实现资源整合，同时积极推动环境公共服务外部供给，规范政府和社会资本合作（PPP）模式。通过营造多元共治的社会氛围，消除融资机制、主体联动机制等领域的政府不正当干预，强化外部环境的正向功能。

其次，打造多元主体共治网络。多元治理主体在农村环境治理体系中凭借各自优势与功能的发挥，可形成环境治理共生系统的进化动力。一是强化政府共生合作网络管控能力。共生型环境治理是在政府主导下，为组织展开多方联动所构建的合作治理模式，政府主导主要是为农村环境治理提供整合机制与制度设计，构筑多方联动的合作治理架构。政府需要提升组织领导力与政策决策力，在外部环境营造中发挥其法治环境创造者与社会力量培育者的作用，强化村民对环境治理的认同感与向心力。二是提升非政府治理主体治理能力。《农村人居环境整治三年行动方案》与《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等政策出台可激发市场活力和社会活力，规避政府强制力量干预所塑造的非政府主体对政府的过度依赖。对社会力量与市场力量存在的能力缺陷、矛盾纠纷，政府要给予适度干预与有效协调，积极培育多元治理主体，引导市场和社会各方参与力量的自觉建构。三是厘定治理主体生态位，实现优势互补，协同增能。共生型治理模式强调，多元治理主体虽然拥有平等的权利，但地位与作用各不相同，它们依其资源禀赋及特质平等协商、共同决策，并承担决策后果。农村环境治理共生系统的复杂性与动态性使得多元治理主体功能性与能力场域有所差异，这就要求在农村环境治理实践中秉持以能力与任务相匹配，资源与权责相对应为基本原则，避免劣势叠加，实现优势互补，促进多元共治与互惠共生。

2.释放互惠共生动力，强化协同交互功能

基于共生系统的演进路径与逻辑分析，互惠共生是政府、社会与市场三方力量多向交流、多维互动合作与资源整合达到协同发力的过程。农村环境协同治理体系中，治理主体间存在共生关系，增加协同能量和提升治理成效，需要通过跨界合作来提高全要素共生度。因此，确保环境治理共生系统良好运行并实现治理资源的协调整合，是提升多元共治、互惠共生效能的关键。

首先，加强政府内部协调，优化政府环境治理职能。政府在环境治理中依然处于主导地位，其对环境治理的投入与关注决定着治理成败，同时制约着企业、环保组织与村民等多元主体力量参与农村环境治理的积极性与主动性。一是整合重组环境治理机构间的组织与职能。将散落于农业、林业与水利等部门中的环保机构与环保职能进行重组整合，统一隶属于环保部门负责，强化环保部门的权威与独立，规避“政出多门”，有效保障农村环境治理统一性。二是构筑农村环境治理合作委员会协调机制。构建以环保部门为主导，农业、水利、国土与财政等职能部门协同参与的农村环境治理合作委员会，制定环境治理协调制度。合作委员会制定统一的农村环境治理标准，避免政策间相互冲突以及政策的片面性，实现“大部门”式治理，整合整体利益与局部利益。同时，明晰环境治理参与单位之间的权利、义务与职责范围，打破各自为政、条块分割的治理格局。

其次，推动政社协同互动，塑造互惠共生模式。伴随农村现代化进程的推进，市场力量与社会力量不断崛起，政府要推动治理共生力量有机融合，将各方的资源投入转化为共生力量。一是培育多元社会治理参与力量。农村环境治理存在缺乏承接主体的窘境，政府可借助财政补助、贴息以及税收优惠等政策倾斜，扶持农村环保组织，并对承接主体予以适当支持。对短期内环境治理收入难以覆盖成本与收益，但具有良好社会与环境效益的政府与环保组织合作项目，可给予适当优惠补贴，鼓励社会力量成立环保服务组织以培育买方市场，激活农村环境治理的承接主体市场。另一方面，在确保政策环境稳定与降低环境治理合作项目风险的前提下，政府采取多渠道融资方式吸纳社会力量投入农村环境治理。农村环境治理基础设施、项目设计、建造及运营维护的实现应由政府与承接主体共同承担，化解农村环保基础设施匮乏的困局。二是实现公私部门的职能整合。一方面要增强政府与企业、金融机构以及环保组织等市场力量与社会力量的有效衔接。农村环境公共服务供给要通过引入市场竞争机制逐步向社会资本领域开放，如《农村人居环境整治三年行动方案》鼓励提倡的政府和社会资本合作模式，有助于社会资源与市场力量得到最大整合。另一方面，以环境公共利益为出发点，保障社会与市场资源配置的公平与高效。既要规避私方利用国家资源谋求私利的风险，又要防止政府把手伸向市场力量和非政府组织。

3.加强制度体系建设，营造共生治理界面

在农村环境治理转型背景下，需要通过建立新制度与消除旧政策来提升农村环境治理成效和降低治理成本。因此，国家应着重设计优良的治理制度界面，减少共生系统中因治理主体协同障碍与阻力所引发的共生损耗，以降低外部环境的负向作用。

首先，消除不合适的制度，健全多元主体参与机制。一是实现农村环境治理事项由形式性参与向实质性参与转变。非政府主体应有权参与环境立法与政策的制定与修订以及编制村容村貌提升技术导则；有权参与环境政策执行实施；有权参与环境整治的关键技术、工艺和装备研发，实现非政府组织完全参与农村环境治理的局面。与此同时，在农村环境形势依然严峻、农民环境维权意识严重不足且尚存诸多制约因素的情况下，要赋予村民委员会以及环保组织环境公益诉讼的主体资格，切实发挥他们反映农民的环境利益诉求的功效，从而为农村环境权益的保障提供组织支持。二是针对环境治理事项的差异，参与方式可分门别类予以规定。在环境政策规划制定中或执行实施前，可通过座谈会、问卷调查以及听证会等意见征询方式吸引非政府治理主体参与。政策规划实施过程中，可通过设置举报电话、举报信箱、新闻曝光等途径主动接受社会公众的监督。环境治理决策实施后主动邀请社会公众代表参加、对社会公众的投诉和举报要给予针对性回应，实现把关性参与。

其次，完善制度设计，保障共同监督的实现。一是确保多元治理主体充分有效地参与到农村环境治理监督机制中。要将农村环境治理预期目标、落实主体、运行流程、开展情况等具体信息置于多元治理主体监督视野内。鉴于多元治理主体存在“被动性、无序性”等治理困境，应借助《环境保护法》以及《环境保护公众参与办法（试行）》对多元治理主体在环境治理协同合作中的监督性参与给予引导保障。与此同时，确保监督权利在农村环境治理中应当具有全程性和能动性，对法律救济机制要及时完善健全。二是借助社会资本与政府权威合力构建环境治理监督机制。针对村落布局零落分散以及居民分散的特点，可借助互惠、规范与网络等社会资本的合力作用构建村庄内监督网络与村庄间监督网络。组建跨越地域空间联系的农村环保小组，发挥乡村熟人社会中信任、平等与互惠等独特的风俗文化，形成协同合力监督农村环境治理活动及其治理成效。三是建立环境治理反馈机制。农村环境治理中的环保、水利以及农业等环境治理关键部门，对于村民、环保组织或村委会等环境利益相关者的意见或异议要给予及时详细的回复，积极回应其环境治理利益诉求。此外，设立农村环境治理基金和成立环境治理成本审查监督组织，对农村环境治理中资金投入与使用情况要予以详细的说明反馈，实现多元治理主体对治理成本预算与控制行为的契约外监督。

注释：

①范和生、唐惠敏：《农村环境治理结构的变迁与城乡生态共同体的构建》，《内蒙古社会科学（汉文版）》2016年第4期。

②乐波：《制度变迁视角下的农村环境问题》，《江西社会科学》2011年第10期。

③徐瑾、王睿：《农村环境监管亟须政府出手》，《人民论坛》2017年第6期。

④黄海峰、冯海燕：《中国农村环境责任保险制度的研究》，《农村经济》2016年第1期。

⑤吴惟予、肖萍：《契约管理：中国农村环境治理的有效模式》，《农村经济》2015年第10期。

⑥闵继胜：《改革开放以来农村环境治理的变迁》，《改革》2016年第3期。

⑦任晓冬、高新才：《中国农村环境问题及政策分析》，《经济体制改革》2010年第3期。

参考文献：

[1]塞缪尔·P.亨廷顿著，王冠华等译：《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版.

[2]张诚、刘祖云：《从“碎片化”到“整体性”：农村环境治理的现实路径》，《江淮论坛》2018年第3期.

[3]卜玉华：《共生理论视角下我国区域教育均衡化发展研究——以上海市闵行区“学校生态群”模式为例》，《教育发展研究》2015年第24期.