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任兴洲:保障性住房制度需进一步系统研究和设计

作者: 任兴洲,国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员 发布日期:2011-07-28
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今年,全国保障性住房建设规模将达1000万套,相比2010年的580万套,增长70%,保障性住房建设驶入了“快车道”。

“当前我国保障房建设力度前所未有,但资金和土地问题是我国保障性住房建设中必须要解决的。”国务院发展研究中心市场所所长任兴洲在“2011年省区市发展研究中心主任座谈会”上表示,为了确保完成保障性住房建设任务,各地在资金筹措、土地供给以及制度创新等方面,正在进行一些积极探索。

下半年保障房开工量将明显增加

1000万套,11月底前全部开工建设,并要求年末主体结构完工的要占到1/3以上,确保年内基本建成400万套以上。这是中央的要求。住房和城乡建设部将会同监察部于9月开展保障性安居工程建设政策落实情况的监督检查。

“下半年保障房将进一步加快投资建设速度,加上上一年保障房建设项目有一些要在今年竣工,预计下半年将有大量保障房陆续投入使用。”任兴洲介绍,目前,保障房开工及建设呈现三个特点:一是近两个月全国保障房开工速度明显加快,到今年6月底,全国保障房开工率已经达到了56.6%,较5月份提高了26.6个百分点,半年开工率明显高于往年同期。

二是保障房开工率存在地区差异。从6月末全国已对外发布保障房开工率情况的24个省份数据来看,有19个省份开工率超过全国平均水平。其中,陕西上半年保障房开工率达到105.4%,为全国第一,其次是辽宁和新疆,两个地区的保障房开工率均达到或超过了90%。但也有一些地方开工率尚未达到五成。

三是下半年的保障房开工量将明显增加。按照相关要求,今年11月底之前,各地必须确保保障房全部开工。

资金和土地仍是突出问题

虽然保障房建设已全面铺开,但当前保障房建设中仍存在两大突出问题:融资问题和土地供给问题。

“今年保障房的资金缺口明显,地方财政压力比较大。”任兴洲介绍,今年1000万套建设任务,全部建成所需资金框算约1.3万亿元。中央财政拨款约1310元、地方预算内安排、各地10%的土地出让净收益以及中央代地方发行地方债共可累计筹集大约5000亿元,总体上还需筹集资金约8000亿元(不包括地方政府在土地收储和整理方面的投入)。当然,从资金需求的时间点上来看,如果考虑到今年全部项目开工,但有一些并不一定当年全部建成,今年年内所需资金相对要少一些,但总体缺口仍然比较明显。

任兴洲说,目前保障房建设中,资金筹集压力最大、问题最为突出的是公共租赁住房。公租房的特点是投资规模较大,投资回报周期较长、资金收益低、租金限制多、现金流较差,且不确定因素较多。因此,在公租房建设方面,政府财政投入压力很大,而社会资金(包括债券融资、信贷资金、保险、年金、社保金、公积金等)参与的动力比较弱。初步估算,今年220万套公租房完工需要2860亿元资金,除了各项财政资金的投入以外,还需从社会筹集57%左右的资金,约1600亿元。

除资金压力大之外,土地供应不济也是困扰保障房建设的另一大难题。

任兴洲介绍,根据测算,2011年1000万套各类保障房用地需求约为3.1亿平方米,合计约3万公顷左右。今年1月—6月,保障房供地面积达16476.92公顷,同比增长24%,但距离3万公顷的需求量还有很大缺口。

地方反映保障房土地供给的难点:一是由于地方土地指标的限制,各地均感到土地供给总量吃紧;二是土地收储和拆迁成本不断加大;三是公租房土地供应办法不明确,造成公租房项目推进过程中出现的许多政策性问题难以解决;四是保障房前期审批时间长、落地难。

保障房运营管理机制亟待建立

任兴洲表示,各地建设的大量保障房,除一部分经济适用房和限价房可以出售以外,大量的保障房由政府或相关机构持有。对这些住房的管理,包括申请、审核、配租、运营管理,都已提上了工作议程。但目前,对建成后的公有住房应如何管理,包括制度、原则、程序、人员、资金等方面都没有明确的规定和制度安排。目前看,建设中的问题比较突出,但很快运营管理的问题和矛盾也将不断凸显出来。

“为了解决上述问题,当前各地在保障房建设中正在进行一些积极探索。”任兴洲介绍,在资金筹措方面,一些地方正在以多种方式搭建政府保障房投融资平台,通过多种办法吸纳社会资金参与保障房建设;在土地供给方面,实行保障房用地指标单列,对土地划拨、协议出让和招拍挂三种方式协调运用,有条件地利用集体建设用地进行公租房建设的探索。

同时,一些地方还在进行一些制度创新方面的探索。如探索有效的建设主体,明晰政企职责;采取市场化运营模式,实现保障性体系可持续运转;激活社会存量住房,拓宽保障房房源筹集渠道;探索“共有产权”模式,促进保障性住房的良性循环。

任兴洲说,虽然各地正在不断探索,但当前仍有一些需要寻求突破的问题。如住房保障体系亟需总体系统设计,要形成可操作、可持续的系统;公租房的资金来源及社会资金参与的方式应该寻求突破;政府如何通过财政税收等政策,鼓励支持地方因地制宜,探索多种途径的保障房开发建设模式;利用集体建设用地进行公租房建设的试点、突破与规制等等。

来源:《中国经济时报》,2011年7月28日,记者:王小霞