关于新型城镇化融资测算的几点说明

(一)测算视角：基于新型城镇化内涵

对新型城镇化内涵的理解直接影响到对新型城镇化融资需求、融资供给及融资缺口的测算。从融资需求层面看，新型城镇化既要求城镇化水平的上升，更要求城镇化质量的提高。前者主要体现为城镇化率或城镇常住人口占总人口比重的增加，直接对应的资金需求是城镇基础设施投资需求；后者主要体现为农业转移人口的市民化或以人为核心的城镇化，直接对应的资金需求主要是农业转移人口市民化成本和保障房投资需求。从融资供给层面看，新型城镇化是财政金融可持续的城镇化。这意味着即便仍有充足的资源，金融体系也不能无限地向新型城镇化供给资金，而是要受政府债务可持续水平的限制。

(二)测算范围

关于测算范围的确定，本文有两个标准。一是与城镇化密切相关。与城镇化有一定关联但不主要归属于城镇化的资金需求，如高铁、高速公路的投资需求，不纳入本文的测算范围。二是投资主体或支出主体主要是政府及其所属机构。以其他机构为投资主体或支出主体的融资需求，如非国有企业和除融资平台或城投公司外的国有企业的融资需求亦不纳入本文的测算范围。

此外，由于本文的目的主要在于估算融资缺口的规模，而不在于单纯地测算融资需求规模或融资供给能力，因此，保持融资需求和融资供给的测算范围一致至关重要。

(三)静态测算与动态测算

本文对新型城镇化融资既进行静态测算，也进行动态测算。两者的主要差异在于静态测算的数值为2012年不变价，不考虑2013—2020年的价格因素；而动态测算考虑了价格因素，根据国务院发展研究中心“中国经济十年展望”课题组所预测的GDP平减指数对相应数值进行了调整。

新型城镇化融资需求测算

(一)测算思路

基于新型城镇化的内涵，本文主要考虑三类融资需求：城镇基础设施投资需求、农业转移人口市民化成本和保障房投资需求。由于以上三类需求存在一定程度的重叠，需要将重复计算部分作为剔除项予以剔除。

1、城镇基础设施投资需求的测算

城镇基础设施投资需求测算的关键是测算口径和测算方法的确定。在测算口径方面，本文将城镇基础设施投资的测算口径确定为城市市政公用设施建设固定资产投资与社会性基础设施投资之和。在测算方法方面，本文选用弹性系数法。主要步骤为：确定弹性系数，即根据历史数据计算出城镇化率每提高一个百分点所带来的城镇基础设施投资额；估算2013—2020年城镇化率提高幅度；将前两步所估算出的结果相乘得出城镇基础设施投资需求的估算结果。值得说明的是，在计算弹性系数时，由于2010年城镇化率呈现出异常的跳跃，本文还对2001—2009年的城镇化率进行了修正。

2、农业转移人口市民化成本的测算

在对农业转移人口市民化成本进行测算时，本文仅考虑由政府承担的增量成本，既不考虑由企业和个人承担的相关成本，也不考虑城镇化水平和质量维持不变情况下政府理应承担的成本。此外，在外出农民工、本地农民工和失地农民三类农业转移人口中，本文仅考虑外出农民工的市民化成本。

就外出农民工市民化成本而言，本文主要考虑四类成本：外出农民工的养老保险、低保、医疗保险和农民工随迁子女的教育成本。

3、保障房投资需求的测算

关于保障房投资需求，本文直接引用国务院发展研究中心“中国经济十年展望”课题组的测算结果。

4、剔除项的测算

外出农民工市民化成本项下随迁子女教育成本中的新增校舍成本与城镇基础设施投资需求存在着重复计算问题。截至2011年年底，外出农民工随迁子女已达1260.97万人，这意味着利用弹性系数法这种趋势外推方法所估算的城镇基础设施投资已经包括了部分新增校舍建设成本。本文假设，在不推动外出农民工市民化的情况下，每年留守儿童自然转移数增速与2012年外出农民工增速相同。每年留守儿童自然转移数占总转移数比重分别为34.10%、33.14%、32.24%、31.38%、30.57%、29.79%、29.06%和28.36%。因此，每年应按此比例剔除重复计算的新增校舍成本。

(二)测算结果

1、新型城镇化静态融资需求

2013—2020年新型城镇化静态融资需求总额为20.43万亿元。其中2013—2020年各年投融资需求分别为3.04万亿元、2.96万亿元、2.96万亿元、2.43万亿元、2.24万亿元、2.24万亿元、2.26万亿元和2.28万亿元；2013—2020年基础设施投资需求、外出农民工市民化成本、保障房投资需求各为16.84万亿元、0.95万亿元、2.74万亿元。

2、新型城镇化动态融资需求

2013—2020年新型城镇化动态融资需求总额为35.07万亿元。其中2013—2020年各年投融资需求分别为3.42万亿元、3.74万亿元、4.22万亿元、3.91万亿元、4.07万亿元、4.57万亿元、5.20万亿元和5.93万亿元；2013—2020年基础设施投资需求、农民转移人口市民化成本和保障房投资需求各为29.66万亿元、2.04万亿元、3.56万亿元。

新型城镇化融资供给测算

(一)测算思路

本文对融资供给能力测算的基本假设是现有体制不发生大的制度调整。比如，土地出让制度、融资平台贷款监管政策、国有资本经营收益分配政策不变，资产证券化不取得明显突破，等等。

本文主要考虑两类供给：广义财政收入供给和金融供给。其中，广义财政收入供给又可细分为公共财政收入供给、政府性基金收入供给和国有资本经营收益供给三部分。

1、关于公共财政收入供给能力的测算

首先，在假定宏观税负不提高且广义财政收入结构不发生变化的情况下，估算新增财政收入。其次，假设财政赤字率与2012年水平持平，估算新增财政支出。再次，计算财政支出中归属于城镇化的支出比重。最后，计算出可用于新型城镇化的财政支出金额。

2、关于政府性基金收入供给能力的测算

政府性基金收入供给能力的测算关键在于测算土地出让收入的供给能力。首先，在假定宏观税负不提高且广义财政收入结构不发生变化情况下，估算新增土地出让收入。其次，测算土地出让收入中可用于城镇化的比重。最后，估算出土地出让收入对新型城镇化的供给能力。除土地出让收入外，城市基础设施配套费收入和城市公用事业附加收入等其他政府性基金收入也可以为城镇化提供资金供给。

3、关于国有资本经营收益供给能力的测算

国有资本经营收益规模相对较小。2011年、2012年，全国国有资本经营收益分别为1246.49亿元和1479.66亿元。由于国有资本经营收益的用途仍停留在国资系统，因此，在国有资本经营收益用途不发生重大改变的情况下，或不发生大量出售国有企业股权的情况下，可以将国有资本经营收益为城镇化提供资金的供给能力视为0。

4、金融供给能力测算

关于金融供给能力的测算，我们并不采用“分总式—供给侧”测算法，即先测算各金融工具(如银行贷款、地方政府债、城投债、信托融资等)供给能力，然后汇总得出金融体系的总供给能力；而是采用“总量式—需求侧”测算法，即基于财政金融可持续的视角，通过估算各年地方政府债务上限的变化和举债空间的大小来测算金融体系的总供给能力。基本步骤为：测算地方政府综合财力；测算100%债务率约束下地方政府的负债上限；确定每年地方政府的举债空间；确定新增地方政府性债务中用于新型城镇化的比重；确定新型城镇化中的金融供给能力。

(二)测算结果

1、新型城镇化静态融资供给能力

2013—2020年新型城镇化总的静态融资供给能力为15.52万亿元。其中2013—2020年各年融资供给能力分别为0.88万亿元、1.55万亿元、1.91万亿元、1.98万亿元、2.12万亿元、2.24万亿元、2.36万亿元和2.48万亿元；2013—2020年公共财政收入、政府性基金收入和金融供给能力分别为4.06万亿元、7.45万亿元和5.44万亿元。

2、新型城镇化动态融资供给能力

2013—2020年新型城镇化总的动态融资供给能力为23.97万亿元。其中，2013—2020年各年融资供给能力分别为1.26万亿元、2.35万亿元、2.65万亿元、2.89万亿元、3.20万亿元、3.52万亿元、3.86万亿元和4.25万亿元；2013—2020年公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营收益和金融供给能力分别为7.11万亿元、8.85万亿元和9.24万亿元。

新型城镇化融资缺口测算

在计算融资缺口之前需要说明的是，前文的融资需求测算并未包括存量债务付息需求，融资供给测算并未包括项目收益。本文并不是没有考虑到以上融资需求或融资供给，而是认为可以假定两者基本抵消，不会对融资缺口产生影响。由于本文的主要目的在于估算城镇化融资缺口的规模，因此在上文测算中并未予以列示。

融资缺口测算结果显示，2013—2020年新型城镇化总的静态融资缺口为3.47万亿元。其中，2013—2020年各年融资缺口分别为2.17万亿元、1.41万亿元、1.05万亿元、0.45万亿元、0.13万亿元、-36亿元、-0.10万亿元和-0.20万亿元。

2013—2020年新型城镇化总的动态融资缺口为11.11万亿元。其中，2013—2020年各年融资缺口分别为2.17万亿元、1.39万亿元、1.57万亿元、1.02万亿元、0.87万亿元、1.06万亿元、1.34万亿元和1.68万亿元(见上表)。

来源：《中国经济时报》，2014年12月０4日