新《土地管理法》确立了“成片开发征收”制度，但其内涵与标准界定尚不清晰，因涉及征地范围和多方利益调整，事关国家经济社会发展大局，十分复杂敏感，需要综合多种因素、全方位进行考量。

一、“成片开发征收”入法是多方利益博弈与协调的产物

什么是成片开发征收？人们通常会从“成片”与“公益性”两个角度进行界定，即确定一个“成片”的面积，甚至给出面积的上下限，符合面积及上下限标准的才可征收，不符标准的不予征收；或者，从“公益性”的内涵出发，将成片开发的土地区分为公益性与非公益性，只有公益性的才可征收；再或者，引入“比例原则”，只有公益性用途为主的成片开发才可征收。

按上述方式界定成片开发征收，不可能得到一个科学结果，因为“成片”与“公益性”的内涵难以清晰界定，且存在极大争议。何为“成片”？1亩、100亩，还是1000亩？显然不会有一个公认的标准。而且，如果确定了上下限，地方政府为达到标准，可能把不达标的土地纳入征收，反而扩大了征地范围，把超标的土地拆开征收或被迫采取部分征收、部分入市的方式，造成今后土地利用的后遗症。总之，靠行政“拍脑袋”确定一个标准，必将成为人们诟病的问题。对于“公益性”的内涵，更加莫衷一是。有的学者不承认成片开发的公益性，有的认为每一宗土地的开发都具有公益性。况且，公益性≠公共利益，宪法与《土地管理法》说的都是“为了公共利益的需要”，经济社会发展、城市更新改造、人居环境提升甚至增加政府财政收入都可以算作“公共利益”，按公益性界定成片开发征收反而不符合宪法与法律的规定。

事实上，“成片开发征收”入法是多方利益博弈与协调的产物。近20年来，围绕征地范围界定形成了两派针锋相对的观点：一方主张征地要严格区分公益性与经营性用途，只有公益性才可征地；另一方认为中国的征地制度在世界上是先进的，它保障了工业化城市化得以低成本快速推进，且体现了地利共享。由于征地引发了诸多问题，尤其是征地纠纷、信访和诉讼案件急剧增加，中央自2003年起，在一系列重要文件中多次要求缩小征地范围。但由于“唯GDP论英雄”的发展主义导向没有变、中央与地方财权与事权关系未理顺、经济发展整体上仍处于要素驱动发展阶段等体制性因素约束，地方政府虽深受征地之苦，却不得不依赖土地生财、融资和谋求经济增长。作为负责土地改革的牵头部门，自然资源部先后提出多套缩小征地范围的改革方案：早期的方案是区分“圈内、圈外”，“圈内”征地，“圈外”区分公益性与经营性用途、只有公益性才可征地；在2017年公布的《土地管理法（修正案）》征求意见稿中采取了列举法，对征地的6种情形作了界定，其中把“圈内”政府为实施城市规划而进行开发建设作为公共利益纳入征地范围。但该方案依然遭到部分学者的反对，认为征地范围还是宽了。经过多轮博弈，2019年新《土地管理法》将政府实施城市规划进行开发建设改为了“成片开发”，并加了4个约束条件，才得以通过全国人大常委会的审议。回溯历史，不难发现，新《土地管理法》第45条的规定，既体现中央缩小征地范围的改革要求，又关照现实经济约束，把成片开发作为公共利益纳入征收范围，没有完全采纳严格按公益性征地的改革主张。因此，成片开发征收不宜再从公益性角度进行界定。

二、从生产力标准出发把握“成片开发征收”界定的尺度

土地制度属于上层建筑的范畴，其制度绩效如何，取决于能否适应社会生产力的发展要求。现阶段，应从生产力标准出发，以促进经济新旧动能转换和避免发生系统性经济风险为考量，合理把握“成片开发征收”界定的尺度，既不可失之于宽，也不可失之于严。

从促进经济新旧动能转换看：世界各国发展的经验表明，一个国家在进入中高收入阶段后，如果不能适时转换动力机制，就会面临被“中等收入陷阱”锁定的风险，要跨越“中等收入陷阱”，制度和原创性技术进步是绕不过的一道坎。从要素驱动转向创新驱动，是我国实现高质量发展、跨越“中等收入陷阱”的必然选择。近年来，土地工具过度使用的负面效应正在凸显，主要体现在社会资源“脱实向房”、社会矛盾加剧、收入不平等、财政金融风险加大等方面。制度变迁存在“路径依赖”效应，尽管中央一直强调加快新旧动能转换，实现创新驱动发展，并采取了系列手段调控房地产市场，但多数地方政府仍习惯于依靠土地拉动经济增长，这种状况使中国极可能落入“土地依赖陷阱”而不能自拔。依赖土地要素驱动发展模式的“命门”在于征地制度。将征地范围缩小，使政府不能随意动用征地权，就等于卡住了政府动地的闸门，以此“倒逼”经济发展加快转型。

从防范系统性经济风险看：我国正处于增速换挡、动能转换和结构调整的阵痛期，旧动能趋近衰竭、传统行业发展放缓，新动能尚未全面接续，新经济刚刚崭露头角，难以在短期内撑起我国这艘“巨舰”，经济衰退的风险凸显。加之，美国掀起的逆全球化风波、对我国发展的全面遏制以及今年新冠疫情的影响，国内国际市场需求严重萎缩，第一季度GDP同比下降达6.8%，大量中小企业因订单锐减、成本上涨、融资困难、利润挤压等挣扎在“生死边缘”，进而容易引发失业风险。在这样的经济形势下，推进土地制度改革务必慎之又慎。按照新《土地管理法》，征地范围必然缩小，征地成本必然增加、征地难度必然加大，“三个必然”叠加，地方政府来自土地的财政收入必然大幅下降，使原本捉襟见肘的地方财政雪上加霜，政府债务风险加剧。同时，可以预见，产业用地的成本也将进一步上涨，由于传统行业在国民经济中的体量庞大，且大多数需要依赖低成本的要素生存，“青山”能否留住面临巨大挑战。总之，我国经济运行的脆弱性决定“成片开发征收”界定尺度不可失之于严，否则，很可能因某一环节的资金链断裂引发系统性经济风险。

此外，缩小征地范围的一个重要出发点是维护农民权益，但实际上，农民反对的不是征地，而是不平等的征地补偿，实质是政府、被征地农民与用地者之间的利益关系。重构征地相关主体的利益关系，才是征地制度改革的核心。方案是，在遵循农村集体经济组织成员90%以上自愿的前提下，通过民主协商和谈判以赎买的方式取得土地，所谓“征”主要体现在对不足10%成员的“强制”上，但补偿要体现平等原则。在同种规划用途和条件下，谁对土地开发的综合效益高，就交由谁开发。

三、分区域、差别化、渐进动态地界定“成片开发征收”

首先，对成片开发按照“公共利益”的属性与“确需”征收的强弱程度进行排序。由弱到强依次是：房地产等商业性成片开发→工业园区建设→城中村改造→新城新区建设→以教科文卫体等公共事业和交通通讯等基础设施为主的综合开发。在具体决定征收范围时，应由有权机关论证是否属于“确需”征收的情形。所谓“确需”征收，是指即使符合公共利益需要，是否有必要征收，或者相较于市场方式入市，征收方式是否更有效率。只要能不采取征收方式的，就尽量不采取征收方式。

其次，按照国家城市人均用地标准划分区域。在原有标准基础上，本着节约集约用地的原则，立足国情，借鉴国际经验，合理确定国家城市人均用地标准。可分为：高于国家标准的区域；低于国家标准但高于平均标准的区域；低于国家标准且低于平均标准的区域；国家和省级政府已经批复的新城新区等。

再次，分区域、差别化界定成片开发征收标准。基本原则是，区域用地越粗放，成片开发征收标准界定越严格，以此促进土地集约高效利用和人地适配。具体方案是：对低于国家标准且低于平均标准的区域，只有以教科文卫体等公共事业和交通通讯等基础设施为主的综合开发可纳入成片开发征收；对低于国家标准但高于平均标准的区域，以及国家和省级政府已经批复的新城新区，可以把城中村改造、新城新区建设以及以教科文卫体等公共事业和交通通讯等基础设施为主的综合开发纳入成片开发征收；对高于国家标准的区域，可以把工业园区建设、城中村改造、新城新区建设以及以教科文卫体等公共事业和交通通讯等基础设施为主的综合开发纳入成片开发征收。

最后，渐进动态地调整成片开发征收标准。按照先易后难、由宽到严的时序，与国民经济和社会发展规划相适应，每隔5年对成片开发征收标准进行一次动态评估和调整，不断提高土地开发的集约利用水平、户籍人口承载力和综合效益。

来源：微信公众号“中国土地科学”，https://mp.weixin.qq.com/s/Ps-AdOYQqhRGkhyu0-p1Eg 发表时间：2020年7月22日