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赵磊、王冰:全球卫生外交的特征与中国实践

作者: 赵磊,中共中央党校国际战略研究院副院长、教授;王冰,吉林大学创新发展研究院2020级博士研究生 发布日期:2021-08-17
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全球卫生外交是卫生健康同外交工作相结合的产物,跨国性突发卫生事件的频发是全球卫生外交不断发展的前提。全球卫生外交,是以应对传染病等公共卫生危机为重点,主要以主权国家为主体,依赖卫生、外交等部门的联合行动,在世界卫生组织等国际组织的领导与协调下,通过国际医疗合作维护本国利益以及促进全球健康治理的外交实践。全球卫生外交在21世纪呈现新的特征:客体特征上,卫生和外交的融合日益紧密;主体特征上,开展全球卫生外交的主体在增加;方式特征上,公共卫生领域的合作性与竞争性并存,且竞争性有加剧趋势;模式特征上,各国利用自身优势开展各具特色的全球卫生外交。中国的全球卫生外交在体现上述特点的同时,在实践上有五个关键的时间节点:1963年派遣援外医疗队是中国卫生外交事业的起点,1971年恢复联合国合法席位后中国开始在世界卫生组织框架下开展全球卫生外交,2003年抗击非典倒逼中国开展全方位国际卫生合作,2014年援非抗埃是中国成建制参与的全球卫生外交行动,2020年抗击新冠肺炎疫情使中国卫生外交进入全球健康治理新阶段。与其他欧美国家相比,中国卫生外交虽然起步较晚,但具有鲜明的特色。

随着综合国力不断增强,积极开展全球卫生外交不仅成为中国捍卫国家安全的重要手段,也成为中国参与全球健康治理以及推动建设人类卫生健康共同体的重要路径。除传统的政治经济领域外,公共卫生等功能领域的外交正日益频繁,成为传统外交的重要补充。

2020年初,新冠肺炎疫情(COVID-19)席卷全球,大小国家均未能幸免。在这种背景下,探讨全球卫生外交的定义、趋势以及中国的全球卫生外交的脉络和特色,不仅有利于梳理中国通过全球卫生外交捍卫国家利益的成功经验,而且也可以系统总结中国对全球健康治理所作出的重要贡献,从而进一步提升中国在国际舞台供给医疗卫生公共产品的能力。

一、全球卫生外交的定义和内涵

研究中国全球卫生外交的历程,首先,有必要剖析全球卫生外交(Global Health Diplomacy)的定义和内涵。国内学者如张清敏、晋继勇等在全球卫生外交领域的研究颇具代表性,做了开创性研究,对本文写作有较大启发性。全球卫生外交是卫生健康同外交工作相结合的产物,跨国性突发卫生事件的频发是全球卫生外交不断发展的前提。可以说,在一定程度上,不是和平时期的岁月静好,而是跨国性卫生危机促进了卫生工作与外交工作不断深度融合。有中国学者将其翻译为“全球健康外交”,将其视为公共卫生全球化趋势和现代外交发展的结合点。但大多数学者在研究中还是使用“全球卫生外交”概念。“全球健康”更多同治理挂钩,即全球健康治理,强调全球卫生外交是实现全球健康治理的主要方式。英文Health译成中文,可以翻译成卫生,也可以翻译成健康,本文赞同将卫生同外交挂钩,健康同治理挂钩,因为健康显然比卫生的内涵和外延更加丰富。

此外,使用“全球卫生外交”而不用“公共卫生外交”的原因是,狭义的公共卫生主要指主权国家内部通过有组织的社区努力来预防疾病、促进健康。而全球卫生则侧重于主权国家等国际关系行为主体之间的合作,特别是同中低收入国家之间的合作,包括疫病的预防及可持续发展目标的实现。

1851年7月,第一届国际卫生大会在法国巴黎召开,协调各国检疫隔离制度与自由贸易的矛盾,揭开了现代意义上多边防疫行动以及全球卫生外交的序幕。但那时,欧洲国家没有就全球卫生外交作出明确的定义。1978年,美国总统卡特的卫生事务特别顾问皮特·波恩(Peter Bourne)第一次使用了“医疗外交”(Medical Diplomacy)的概念。

全球卫生外交的内涵丰富,并且随着公共卫生危机以及卫生外交的国际合作而不断发展。从内涵上讲,全球卫生外交的定义可分为狭义和广义两种。常见的狭义定义包括美国著名免疫学家福奇(Anthony Stephen Fauci)的定义,他指出,“卫生外交(Health Diplomacy)可以定义为通过输出医疗服务、专业知识和人员来帮助最需要帮助的人,从而赢得受援国的人心。”可见这一定义将重心放在了外交活动的目标和目的上,即将公共卫生活动作为一种手段,最终实现所有外交活动都期望实现的捍卫和拓展本国利益的目标,关键是赢得人心。

广义的定义是从全球治理和全球公共产品的角度认识全球卫生外交,而不仅局限于对狭隘的本国利益的捍卫,或者至少可以说,在重视本国利益的同时,更加重视国际社会整体利益;在重视本国排他性利益的同时,更加重视与国际社会存在的共同利益。从这个角度讲,与公共卫生外交相近的概念有“国际卫生外交”(International Health Diplomacy)、“全球卫生外交”(Global Health Diplomacy),但总体而言,在国际学术界近十年,“全球卫生外交”有取代“国际卫生外交”的趋势。

日内瓦国际和发展研究院全球卫生项目主任柯克布什(Ilona Kickbusch)认为,全球卫生外交是指旨在塑造和管理全球卫生政策环境的多层次、多参与者的谈判过程。再如,2009年世界卫生组织(WHO)和洛克菲勒基金会合作举办的会议界定了全球卫生外交的定义:政府间组织、各个国家和非国家行为体通过外交谈判就应对卫生挑战所采取的对策,或在政策制定过程中和谈判战略中利用卫生概念或机制,以实现其他政治、经济或社会目标的一种政策制定过程。这一定义的重点放在了全球卫生外交的谈判和协商功能上。

可见,狭义的卫生外交定义主要强调外交领域的竞争和博弈,广义的卫生外交定义更加强调卫生领域的合作趋势。实际上,全球卫生外交始终是这两方面的结合和融合,只是不同国家和组织机构的侧重点有所不同罢了。

本文认为,全球卫生外交是以应对传染病等公共卫生危机为重点,主要以主权国家为主体,依赖卫生、外交等部门的联合行动,在世界卫生组织等国际组织的领导与协调下,通过国际医疗合作维护本国利益以及促进全球健康治理的外交实践。

二、新时期全球卫生外交发展的特征

进入21世纪,随着国际形势的风云变幻和公共卫生事件的频发,全球卫生外交的鲜明特征不仅使其与其他外交活动区分开来,而且也使其日益受到学术界和外交界的重视。总体而言,全球卫生外交进入到全球健康治理新阶段。

全球健康治理具有几点鲜明的特征:(1)边界模糊性与相互依存性。疫情模糊了国家与国家之间的界限,模糊了卫生部门与外交部门的界限,模糊了医学与其他学科的界限。与此同时,在全球卫生外交领域的相互依存性凸显,不仅指本国人口与全球人口的健康是相互依存的,且卫生同经济、贸易、投资、环境、政治、安全等存在相互依存关系,超越了传统公共卫生和国际卫生的相互依存关系。(2)参与主体的层次性和多样性。第一层次是世界卫生组织等国际组织,第二层次是主权国家及其政府,第三层次是非政府组织、社会和私人团体等,三个层次的主体均是全球卫生外交的积极参与者,并在全球层面开展卫生合作。(3)两大目标与两类目标人群。全球健康治理的两大目标是促进健康以及可持续发展。全球卫生外交的两类目标人群是高危人群和全球所有人群。(4)公共产品属性与行动的一致性。全球健康治理强调公共产品属性,要使国际社会的每一个成员受益。公共卫生危机具有频发性、突发性、易变性、危害性等特征,因此需要国际社会采取一致性行动。疫情就如同森然中的起火点,只要局部存有火情,整个森林都是不安全的。

具体来说,新时期全球卫生外交发展的主要特征集中在以下几点。

首先,客体特征上,卫生和外交的融合日益紧密。一国的公共卫生工作与软实力、安全政策、贸易状况以及环境和发展政策都有密切关系。在国际交往日益频繁的当今世界,各国都需要及时处理有可能影响本国安全的跨国界公共卫生挑战,如疾病大流行,以切实保障本国公民的健康。因此,一些国家认识到全球卫生议程的重要性和复杂性,在其外交工作人员中增加了全职卫生专员;还有一些国家在卫生部的国际合作部门增加了受过专业训练的外交官。

此外,随着全球治理和多边外交的发展,外交的外延不断拓展。卫生问题可能与国际移民、毒品、难民、人权等诸多国际社会共同关心的问题交织在一起,可谓牵一发动全身。因此,积极参与国际卫生合作不仅是处理全球卫生问题的必要途径,也是国际热点问题一揽子解决方案的重要组成部分。例如,2007年3月20日,挪威、法国、巴西、印度尼西亚、泰国、塞内加尔、南非等7国外交部长在挪威首都奥斯陆共同发表了《奥斯陆部长宣言——全球卫生:当前紧迫的外交政策问题》,发起了“对外政策和全球卫生行动”(Foreign Policy and Global Health Initiative, FPGH),强调卫生可以作为外交政策的核心内容,旨在通过外交协调来推动全球健康治理,将合作天平更多倾向于全球利益。2008年11月26日,第63届联合国大会通过第33号决议《全球卫生与外交政策》(Global Health and Foreign Policy),第一次使用了“全球卫生外交”这个概念,敦促会员国在制定外交政策时考虑到卫生问题。该决议着重强调全球卫生是国际组织、主权国家的长期目标,需要不断关注和做出承诺,加强国际合作,而不是仅仅限于紧急情况。

其次,主体特征上,开展全球卫生外交的主体在增加。主权国家是开展全球卫生外交的主要行为体,世界卫生组织是全球卫生外交的重要平台。但是,除世界卫生组织外,七国集团、二十国集团、金砖国家机制、亚太经济合作组织等组织或平台都积极推动卫生领域的国际合作。例如,2010年,欧洲理事会通过有关欧盟在全球卫生中发挥作用的决定。伊斯兰合作组织建立了负责卫生问题的部门。在二十国集团框架下,每年召开卫生部长级会议。2020年4月19日,二十国集团卫生部长召开在线会议,协调全球防疫措施,分享最佳实践,为全球抗疫做出了重要贡献。此外,跨国公司、非政府组织、基金会、学术研究机构等也成为活跃的全球健康治理主体,其中很多非政府组织、基金会在项目中发挥的作用甚至远远超过政府间国际组织。如盖茨基金会每年在公共卫生方面的资金投入已经超过了世界卫生组织的年度预算和许多国家的双边出资。另外,在广义卫生外交的框架下,参与的平台和主体则更多。与卫生问题不直接构成关系的贸易组织、食品和农产品跨国公司等也是参与主体。

当然,如此众多的参与方对全球卫生外交也提出了新的挑战,例如,参与主体的复杂性必然导致利益诉求的多样性,那么在有限资源的配置过程中会引起利益冲突。各国只有建立有效的协调机制,方能消减彼此竞争带来的负面影响。未来,各国卫生部需要发挥双重作用,既促进本国卫生事业,保护本国民众的健康利益,又要推进国际卫生合作,维护全球共同利益,甚至需要对本国参与全球卫生外交行为体的行动进行有效协调。

第三,方式特征上,公共卫生领域的合作性与竞争性并存,且竞争性有加剧趋势。由于国际社会各国利益存在共同性和矛盾性并存的特点,决定了外交工作的双重职能。全球卫生外交领域也不例外,同样存在合作和竞争并存的局面。该领域国际合作最典型的例子是冷战时期,在世界卫生组织的支持下,美苏携手合作消除天花的过程。在本次新冠肺炎疫情肆虐之时,国际社会高度关注疫苗的生产与公平分配问题,为此“新冠肺炎疫苗实施计划”(COVAX)得以建立。这一计划由世界卫生组织、全球疫苗免疫联盟(GAVI)、流行病预防创新联盟(CEPI)于2020年4月份创建,旨在加快疫苗研制速度,并确保各国公平获得疫苗,包括向无疫苗研发能力或低收入国家提供安全有效的疫苗。截至2020年10月19日,已有184个国家和地区加入了这项计划,这是对卫生领域国际合作的最佳诠释。

不过,值得注意的是,卫生合作虽然是主旋律,但竞争也并不鲜见。发达国家和发展中国家之间历来就在药品供求方面存在博弈。大部分制药企业位于发达国家,而对于其药品的主要需求者却是发展中国家。双方在定价、知识产权等方面的博弈一直就没有停止。2006年,印度尼西亚暂停向世界卫生组织分享H5N1禽流感的病毒样本,理由是分享病毒样本使私人制药公司能够生产疫苗,但红利却不能够公平分配。这一事件甚至导致在国际合作中出现了是否存在“病毒主权”的争论。

除了卫生健康领域的博弈外,卫生外交也可以成为某些发达国家谋求经济利益的一种手段。发达国家常常利用自身在卫生标准制定方面的优势,对发展中国家的药品、农产品和食品出口构成障碍。当卫生问题与贸易问题相结合时,外交工作的复杂性进一步提升。一段时间以来,世界贸易组织框架下的贸易协定被指责有利于发达国家向发展中国家输出不健康食品。发达国家和集团利用自身在卫生标准(食品和检疫标准等)制定方面的优势,阻碍发展中国家的农产品和食品输入,为自身农产品和食品出口开拓市场。有学者指出,“尽管现代公共卫生经常被定性为一种人道主义行为,但是在美国及其他西方发达国家的实践中却长期将其与国际贸易和国家安全的需要联系起来。”甚至《柳叶刀》杂志2009年《贸易与健康》系列文章批评世界贸易组织的贸易协定助长不健康饮食,对全球健康有害。其中一个主要原因是,发达国家以保护自由贸易为名,助长或者默许本国某些食品企业(例如可口可乐和百事可乐)向新近开放国门的国家拓展市场。

此次中国全力抗击新冠肺炎疫情之时,美国丝毫没有放弃对中国的打压。2020年4月7日,特朗普表示,世界卫生组织“基本由美国出资,却以中国为中心”,美方考虑将暂停向世卫缴纳会费。可以预计,美国同中国在全球卫生外交领域的竞争性会日益加强。

第四,模式特征上,各国利用自身优势开展各具特色的全球卫生外交。尽管各国都在有意无意地开展卫生外交,但是发达国家和发展中国家所采用的方式存在诸多差异。

发达国家往往倾向于“理念式”的卫生外交,注重预防性和前瞻性的理念设计,强调制度规范、话语权影响。例如,日本善于利用峰会外交,多次通过八国集团首脑峰会方式提出卫生健康相关议题,促成了2002年在瑞士日内瓦建立了抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金(The Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria)。德国借助本国在双边和多边援助方面所积累的声誉,在卫生外交中强调帮助对象国构建“俾斯麦模式”的社会医疗保障制度。这是普鲁士首相俾斯麦创立的一种社会医疗保障制度,该系统通常由雇主和雇员共同出资,强调必须覆盖所有人,而且不以营利为目的。德国也非常重视多边层次的全球卫生外交,曾推动世界卫生组织与国际劳工组织就社会保障与健康问题开展部门间合作。

相比之下,发展中国家的全球卫生外交模式往往以“行动式”为主,注重项目层面的实际合作,投入有限,秉持尽力而为、量力而行原则,但也能起到“四两拨千斤”的效果。例如,巴西成功地利用其与艾滋病作斗争的经验,扩大了南南卫生合作方面的领导地位。印度利用自身研发与生产仿制药的优势,开展卫生外交。古巴通过派出经验丰富的医疗队,提升其国际影响。例如,古巴将最大的卫生外交项目放在委内瑞拉,作为提供医疗服务的回报,古巴以低廉的价格从委内瑞拉进口石油。古巴的卫生外交不仅为本国经济发展赢得宝贵的能源资源,同时树立了自身吃苦耐劳、坚强不屈的良好形象。自新冠疫情暴发以来,古巴向拉美和加勒比地区、非洲、欧洲的23个国家派出了25支亨利·里夫国际医疗队,2000多名医护人员参与其中。亨利·里夫国际医疗队成为古巴突破封锁制裁、展现国际存在、提升国家形象的重要方式。 

表略

可以说,21世纪是全球卫生外交大发展的时代。各国政府、企业、民间社会和国际组织纷纷发挥各自优势,在不同层次上开展着错综复杂的竞争与合作。卫生外交越来越成为外交活动当中不可小觑的重要组成部分。

三、中国卫生外交的历史演进

在健康风险不断增加、公共卫生危机频发的今天,中国是全球健康治理领域重要的参与者和推动力。中国的全球卫生外交经历了从无到有、从小到大、逐渐发展成熟的过程,集中体现了中国倡导的国际主义、人道主义以及人类命运共同体精神。中国的全球卫生外交实践有几个关键时间节点。

第一,1963年派遣援外医疗队是中国卫生外交事业的起点。有专家提出,1949—1962年是中国卫生外交的第一阶段,特点是在“一边倒”外交政策指导下,中国卫生外交的对象主要是社会主义兄弟国家。但中国卫生外交的真正起点可以追溯到1963年向阿尔及利亚派出援外医疗队开始,这之后的几十年,卫生外交概念往往与第三世界的“人道主义援助”画上了约等号。

1962年7月,非洲国家阿尔及利亚摆脱法国殖民统治,实现了民族独立,但是外籍医务人员和医疗设备几乎全部撤走,阿政府紧急向国际社会发出医疗援助呼吁。那时,中国刚摆脱三年自然灾害,自身条件也很困难,但根据周恩来总理的指示,迅速组织一支以湖北省为主,北京、上海、天津、江苏、辽宁、吉林、湖南等地24名优秀医疗专家组成的第一支中国援外医疗队。1963年4月6日,第一批13人奔赴阿尔及利亚。1963年12月,周恩来总理在访阿期间专门会见了医疗队员。周恩来总理指示,“你们是中国有史以来派出国外工作的第一批医疗队,既光荣,任务又十分艰巨,而且,面临的许多困难基本上要靠你们自己来克服”,“要学习发扬白求恩精神”,“把阿尔及利亚人民的健康当作中国人民的健康一样对待”。

有外国专家评价,中国派遣到非洲的“赤脚医生”特别能适应当地条件,搭建临时手术室,发明新手术技法,并能迅速熟悉非洲当地疾病。但其实,当时中国派出的并非“赤脚医生”,而是能深入基层开展医疗服务的全科医生。在当时阿尔及利亚工作的25个外国医疗队中,中国医疗队好评不断。20世纪60年代至70年代初,中国先后向多国派遣了援外医疗队,这些国家包括桑给巴尔、北也门、刚果、马里、坦桑尼亚、毛里塔尼亚、几内亚、南也门、苏丹等。援助医疗队是我国和发展中国家之间开展时间最长、涉及国家最多、成效最为显著的卫生外交项目,但主要以中国单边的医疗援助为特点。

第一阶段是起点,存在的主要问题是双边援助多,多边机制性援助少;政府与外交部门是开展全球卫生外交的唯一主体;援助区域主要集中在第三世界国家;外交方式主要以援助,即人道主义援助特别是医疗卫生援助为主。

第二,1971年恢复联合国合法席位后,中国开始在世界卫生组织框架下开展全球卫生外交。1971年10月25日,在第26届联合国大会上,阿尔及利亚和阿尔巴尼亚等23国提出了要求恢复中华人民共和国在联合国一切合法权利的提案。23个提案国中有11个是中国派有援外医疗队的国家。1972年5月10日,第25届世界卫生大会通过决议,恢复了中国在该组织的合法席位,此后中国开始在多边框架下从事公共卫生领域的国际合作。1978年10月,中国卫生部长江一真和世界卫生组织总干事哈夫丹·马勒(Halfdan T. Mahler)在北京签署了《卫生技术合作谅解备忘录》,这是中国多边卫生外交的里程碑。根据该谅解备忘录,双方成立联合协调委员会,加强技术合作、医学和科学研究合作、情报交换等。1981年,世界卫生组织在北京设立驻华办事处。1991年,中国卫生部部长陈敏章被世界卫生组织授予最高荣誉奖——“人人享有卫生健康”金质奖章,成为世界上第一位荣获此奖的卫生部长。中国积极参加世界卫生组织的活动,为《国际卫生条例》的通过作出重要贡献。

2003年之后,中国不仅在国内开展医疗卫生体制改革,而且还加强了与世界卫生组织之间的合作关系,积极落实《国际卫生条例》,定期参加世界卫生组织的会议,积极为该组织缴费和捐款。中国在以世界卫生组织为核心的框架下开展卫生外交,不仅推广了中国的医疗卫生经验,维护了发展中国家的利益,履行了中国的国际义务,树立了良好的国家形象,同时还有助于中国从国际组织当中获取专业知识和经验,从而改善医疗体系的不足和短板。

这一阶段,中国开始利用多边机制推动全球卫生外交,但主要是熟悉国际规则的阶段,是同西方国家打交道的“磨合期”,也是扩大全球参与度、影响力的阶段。通过参与全球健康治理,中国不仅在帮助别人,也使自身受益。例如,中国在脱贫攻坚工作中的不少做法,如学生营养餐等,就得益于了世界卫生组织和联合国儿童基金会的指导。

第三,2003年抗击非典倒逼中国开展全方位国际卫生合作。2003年非典疫情(SARS)迅速蔓延,病死率近11%,非典在全球32个国家和地区造成8422人感染,919人死亡。该年3月12日,世界卫生组织发布了关于非典的全球警告。3月31日,中国疾病预防中心公布了《非典型肺炎防治技术方案》,承诺与世界卫生组织进行全面合作。4月上旬,中国向世界卫生组织报告了3月所有新增病例。5月9日,国务院公布施行《突发公共卫生事件应急条例》,5月21日北京市内最后一名确诊患者出院,5月23日北京地区全部密切接触者解除隔离。6月24日,世界卫生组织将中国大陆从疫区中除名。

2003年12月18日,世界卫生组织发表年度报告指出,全球同非典进行斗争并取得胜利,是近年来公共卫生领域国际合作的成功范例。抗击非典也使中国意识到在全球化背景下,开展全方位国际合作是应对公共卫生危机的唯一正确方式。通过合作抗击非典的斗争,世界卫生组织得出如下经验:迅速和公开报告任何可能在全球传播的传染性疾病案例;加强全球卫生监测系统;及时发出全球警报或旅行警告,防止传染病全球蔓延;汇集全球医学专家,共同寻找防治措施;各国政府进行有效干预并及时向公众通报疾病传播的准确信息。

这一阶段,中国除完善自身能力外,也积极推动国际议程,提供中国参与全球健康治理的制度性公共产品。2003年10月27日,第58届联合国大会通过了中国提交的“加强全球公共卫生能力建设”的决议草案。该草案主要内容包括:注意到全球各种重大传染性疾病给人类带来严重危害、尤其给发展中国家带来沉重负担;强调有必要加强国际和区域合作,以应对公共卫生领域所面临的新挑战;敦促各国进一步将公共卫生事业纳入国家经济和社会发展战略,不断完善公共卫生体系;吁请各国和国际社会通过教育和大众传媒,努力提高人们对公共卫生问题的重视等。

2006年1月31日,中国倡议国际社会成立“国家级公共卫生机构国际联盟”(IANPHI)。该联盟是由各国国家级公共卫生机构负责人自发组织参加的国际非政府组织,致力于通过政策倡导、技术合作、专家资源共享等活动,促进各国公共卫生机构间的交流与共同发展。2006年11月9日,香港前卫生署署长陈冯富珍成功当选为世界卫生组织总干事,这是中国多边卫生外交话语权提升的标志性事件。

此外,双边及区域性公共卫生合作机制建设也有积极进展。例如,中国和东盟于2003年10月启动了“10+1”卫生部长会议机制,2007年成立了中日韩卫生部长年度会晤机制。2004年,中美建立了两国双年度卫生部长会晤机制。中法于2004年签署了《关于预防和控制新发传染病的合作协议》,在该合作协议的框架内,中法建立了上海巴斯德研究所,并于2005年7月投入运行。中法两国还在武汉建立了一个高级别生物安全实验室,于2015年1月建成,这是中国第一个,也是目前唯一的P4级别的生物安全实验室。2007年,中英签署了在卫生领域开展合作的谅解备忘录。中德于2006年签署了有关开展医药经济和生物技术合作的框架协议,2012年发布了关于公共卫生应急与灾害医学合作的联合声明。德国对中国的卫生援助在2010年之后快速增长,并在2013年达到创纪录的2.18亿美元。

第四,2014年援非抗埃是中国成建制参与的全球卫生外交行动。非洲首次发现埃博拉病毒是1976年,之后曾大大小小暴发过24次,虽病死率很高(平均病死率约为50%),但均呈现规模小、时间短等特征,特别是从未传播到非洲之外的国家和地区。不过,2014年3月,在几内亚暴发了埃博拉出血热疫情(Ebola),迅速传播至利比里亚、塞拉利昂等非洲其他国家,与此同时,疫情也出现了向欧洲和北美蔓延的趋势,英国、西班牙、美国等相继出现病例。2014年8月8日,世界卫生组织宣布该疫情为国际关注的突发公共卫生事件,呼吁抗击埃博拉需要世界性联合行动。8月10日,中国派往西非三国(几内亚、利比里亚、塞拉利昂)的公共卫生专家组陆续启程。9月19日,联合国启动历史上首次针对公共卫生事件的应急响应,并成立联合国埃博拉应对特派团,直接参与埃博拉出血热防控的指挥协调,这是联合国首次建立一支紧急医疗特派团。与此同时,中国政府成建制地派出临床和公共卫生专家1200多人次援非,开展病毒检测、病人留观和治疗、公共卫生防疫培训等工作,这在我国卫生外交援外史上是派出人数最多、持续时间最长、工作覆盖最广的一次。

中国的援外医疗队展现了中国速度、担当和务实的作风。中国援助队在2014年9月17日抵达塞拉利昂后,三天内就将中塞(拉利昂)友谊医院的实验室改造升级为符合标准的检测实验室,使用了中国自主开发的四种测试试剂。实验室检测团队在第一个测试日就分析了来自塞拉利昂的24个样品,超过了预定目标20个样品,从2014年10月31日开始,每天测试的样品数量超过100个。从第一个测试日到2014年11月2日,中国援助队共分析了1205个样品,约占塞拉利昂的23.5%。同时,中国医疗队利用2003年抗击非典期间在北京小汤山医院积累的抗疫经验,将塞拉利昂的综合医院改造为可以在短时间内接收埃博拉患者的传染病医院。

这一阶段,通过成建制、深度参与,也发现了我国卫生外交的面临的形势和一些具体问题。如非洲埃博拉疫情防控总体上就是由原宗主国英、法等欧洲主导,同时美国也主导了部分领域,尤其是监测、数据收集与分析。我国此次卫生外交实践基本只是物质与技术范畴的援助,在决策、协调以及疫苗研制等关键领域的影响力不足。2019年12月23日,美国食品药品监督管理局正式宣布:批准默沙东用于预防埃博拉病毒的疫苗Ervebo上市,这是全球首款预防埃博拉的疫苗。与欧美国家在同一事件、同一区域既合作又竞争的关系倒逼中国相关工作的深层次改革,开始高度重视国际疫情数据收集与分析以及疫苗研制与生产工作。

第五,2020年抗击新冠肺炎疫情使中国卫生外交进入全球健康治理新阶段。新冠肺炎疫情的严重性使各国认识到,公共卫生问题不仅是一个主权国家国内的安全问题,或者是其外交政策的问题,而是典型的全球健康治理问题。

与2002—2003年非典肺炎疫情的应对方式相比,中国在此次新冠肺炎疫情的应对措施和公共卫生外交实践取得了显著进步。2020年1月3日,中国开始定期向世界卫生组织和美国等国家和地区通报信息。1月7日,中国疾病控制中心等科研机构成功分离出新型冠状病毒。1月9日,将病原学鉴定结果通报世界卫生组织。1月12日,中国将新型病毒基因组序列信息在全球流感共享数据库登记报告。2020年6月7日,国务院新闻办公室发布了《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书。

全球健康治理的突出特点是重视多边主义。2020年3月26日,国家主席习近平出席二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会并发表题为《携手抗疫 共克时艰》的重要讲话。5月18日,习近平在第73届世界卫生大会视频会议上发表题为《团结合作战胜疫情 共同构建人类卫生健康共同体》的致辞,宣布中国新冠疫苗研发完成并投入使用后,将作为全球公共产品,为实现疫苗在发展中国家的可及性和可担负性作出中国贡献。9月22日,国家主席习近平在第75届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话,指出面对新冠肺炎疫情,要践行人民至上、生命至上理念,要加强团结、同舟共济,秉持科学精神,充分发挥世界卫生组织关键领导作用,推进国际联防联控,反对政治化、污名化。

这一阶段,中国在全球健康治理领域的塑造力全面提升,特别是中国企业、非政府组织、基金会、全球华人华侨等成为重要的参与主体,但是依然面临抗击疫情的努力被高度政治化的问题,另一方面国际社会也对中国产生了过高和一些不切实际的期望。可见,中国卫生外交发展的张力越大,面临的压力和阻力自然也会越大。故此,营造良好的国内外舆论与发展环境,完善顶层设计、提升话语权、形成公平可持续的全球健康治理规则等工作需要尽快提上日程。

总体而言,尽管个别西方国家就疫情问题对中国无端指责,但中国抗疫行动的成功是不争的事实,西方国家有不少有识之士对中国抗疫经验表示高度肯定。例如,高盛前首席经济学家、英国皇家国际事务研究所(Chatham House)主席吉姆·奥尼尔(Jim O’Neill)指出,与其采用双重标准(指对2008年美国次贷危机引起全球衰退,世界各国普遍未对美国加以指责),不如思考中国可以教给我们什么,使我们会做得更好。具体来说,我们应该集中精力更好地了解中国采用了哪些技术和诊断方法,使本国死亡人数远远低于其他个别国家,并在疫情爆发后的几周内恢复部分经济。总之,经过几十年的努力,中国的全球卫生外交实践已经日趋成熟和稳健,成为中国特色大国外交以及积极参加全球健康治理的重要一环。

四、中国卫生外交的鲜明特色

与美国、日本等西方发达国家相比,中国的全球卫生外交起步较晚。但是,中国卫生外交在实践中不断发展、丰富、成熟,形成了具有中国特色的卫生外交理念和气质。

第一,中国卫生外交服务于国家利益,也重视国际社会的共同利益。就公共卫生突发事件而言,在西非爆发埃博拉疫情期间,美、日、欧等发达国家的援助人员纷纷撤离,中国却增派医疗队进入受影响国家。新冠肺炎疫情期间,中国迅速与国际社会分享新冠病毒的菌株,为疫苗开发奠定基础。此外,中国第一时间向多国派出多批医疗队并赠送防疫物资。

在常态化的医疗援助中,中国卫生外交注重平等互利,让受援国感到被尊重。有学者指出,和美国对非卫生援助相比,中国让非洲国家在确定合作项目方面拥有更多的决定权,更多地尊重当地政府和人民的选择。作为全球卫生外交鲜明特色,中国的卫生援助特别强调服务所在国利益。从20世纪60—70年代的中国“赤脚医生”走出国门,到援非抗埃中国挺身而出,再到新冠肺炎疫情期间中国的慷慨解囊和无私分享。可以说,不管是初级医疗保健,还是突发公共卫生事件响应,全世界哪里有需要,哪里就有中国卫生外交的身影。

中国卫生外交的重点关注医疗卫生领域本身,重视人类的健康福祉,不附带任何政治、经济条件。虽然有外国学者污蔑中国卫生外交的主要动力是经济利益,但是有研究表明,绝大部分国家的卫生外交都是由包括经济因素在内的多重因素共同推动,且有数据发现中国对非洲的医疗援助与中国的经济利益(例如石油进口)之间没有因果关系。甚至,分析1970—2007年的援非协议发现,中国的官方援助没有优先提供给资源丰富的国家,赠款和免息贷款在非洲国家之间平均分配,而优惠贷款则基于受援国的支付能力。

第二,中国卫生外交强调统筹协调,形式多样,注重实效。中国卫生外交坚持尽力而为、量力而行的原则。在卫生援助方面,和美国以垂直方式,即聚焦某一健康问题的援助模式相比,中国更多采用水平方式,即重视基础设施和医疗体系建设,注重全民初级卫生保健和加强人员培训。中国授人以渔、自主发展的思想在全球卫生外交领域表现得淋漓尽致,高度注重能力建设,善始善终,注重项目的可持续性。有专家表示,中国对非医疗合作不仅体现在危急时刻的物资援助,平时润物无声的医疗培训合作也从不中断。

注重实效,贵在持之以恒。截至2019年底,中国累计向72个国家和地区派遣长期医疗队,共1069批次27 484名医疗队员,涵盖内外妇儿、中医、麻醉、护理、病理、检验、公共卫生等医疗医学全领域。目前有近千名医疗队员在非洲、亚洲、大洋洲、美洲、欧洲55个国家的111个医疗点开展对外医疗援助工作。

注重实效的另一个典型案例是中国持续派遣联合国维和医疗队。2003年4月,为推动刚果(金)问题的和平解决,沈阳军区202医院奉命派出医护人员组成医疗队。这支由43人组成的医疗队是中国自1989年开始参加联合国维和行动以来派出的首支维和医疗队。医疗保障任务在联合国任务区是典型的苦活、累活、脏活,但是中国维和医疗队表现出高超的医疗水平,在联合国系统、各国维和官兵以及当地百姓中赢得了极高评价。

第三,中国卫生外交以先进理念为指导,符合国际法准则,符合联合国宪章的宗旨与原则。1964年2月18日,周恩来总理访问亚非14国期间提出了对外援助八原则,特别强调中国所派出的专家,同受援国自己的专家享受同样的物质待遇,不容许有任何特殊要求和享受。作为对外援助的一部分,中国卫生外交不同于西方援助往往附加政治条件的做法,在不干涉内政原则的基础上以务实的态度处理国际关系。

今天,与美国动辄毁约、退群、制裁不同,中国是联合国、世界卫生组织等多边国际秩序的捍卫者。中国除了积极支持世界卫生组织在全球开展活动,还在华设立了60个世界卫生组织合作中心,并与联合国儿童基金会、联合国艾滋病规划署、世界银行等多边机构开展卫生合作。中国高度重视发挥多边卫生合作项目的优势。例如,有专家指出,中国的“一带一路”倡议有望为中国对非医疗援助创造多边主义的新途径。非洲是公共卫生治理的短板,中国的对非卫生援助采取双边和多边并重,越来越注重多边的方式进行。而美国在这方面虽然也支持多边的倡议,但是更加强调双边。今天,在全球卫生外交日益朝着“南南合作”转向的过程中,中国正发挥积极作用。进入新时期,人类命运共同体的理念进一步指引中国的全球卫生外交实践。在“一带一路”建设中,健康丝绸之路、绿色丝绸之路、数字丝绸之路正通过互联互通伙伴关系建设,致力于打通全球化以及全球治理的痛点和瓶颈,正所谓“通则不痛,痛则不通”。

第四,中国卫生外交彰显了中华民族深厚的文化力量。文化力量包括在5000多年文明发展中孕育的中华优秀传统文化,如天下大同理念,包括党和人民伟大斗争中孕育的革命文化,如国际主义情怀,以及社会主义先进文化,如坚守和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值等。即便美国特朗普政府和某些美国政客污蔑中国,甚至一度将新冠病毒称为“中国病毒”,以钟南山为代表的中国抗疫专家仍与美国同行分享宝贵的抗疫经验和数据资源。

除文化理念外,中华民族还有很多优秀的文化资源,如针灸、推拿、青蒿素、连花清瘟等。目前,中医的国际化好于中药的国际化。据世界卫生组织统计,目前该组织有113个成员认可使用针灸,其中29个设立了相关法律法规,20个将针灸纳入医疗保险体系。

在中药方面,青蒿素是中药国际化的成功事例。在世界卫生组织看来,从中药材青蒿中提取的青蒿素被认为是“世界上唯一有效的疟疾治疗药物”。由广东新南方青蒿药业股份有限公司组成的抗疟团队远赴非洲科摩罗,推行“复方青蒿素快速清除疟疾项目”,挽救了非洲数百万生命,使当地实现疟疾零死亡、疟疾发病人数下降98%。这样的中国企业在非洲不止一家。

早在2015年12月22日,习近平总书记在致中国中医科学院成立60周年的贺信中指出,“中医药学是中国古代科学的瑰宝,也是打开中华文明宝库的钥匙”,要“切实把中医药这一祖先留给我们的宝贵财富继承好、发展好、利用好”。在新冠肺炎疫情的斗争中,中医药发挥了积极作用:中国根据国外需求,支持有关机构向10余个国家和地区捐赠中医药产品;提供医疗指导,选派中医师加入对外医疗专家组,帮助当地政府防控疫情,等等。这此过程中,国际社会对中医药以及中国文化有了新的认识,中医药国际化正迎来前所未有的历史机遇。

五、全面提升全球卫生外交能力的几点建议

尽管中国卫生外交经过几十年的发展已经取得了巨大进步,但是相比西方发达国家,我国在制度设计、人才培养、话语权塑造、产业创新等方面还有很大的提升空间。同时,在新冠疫情期间,部分西方国家恶意诋毁中国,对疫情的起源、中国的人员管控、疫苗试验与开发指手画脚。为了戳穿谎言,维护我国在国际社会的良好形象,公共卫生外交应当肩负起“讲好中国抗疫故事”的崇高使命。总体而言,在传染性疾病威胁日益加剧以及疫情防控常态化的背景下,有必要在中国特色大国外交以及总体国家安全观的指引下,全面加强中国卫生外交能力建设。

第一,需要加强全球卫生外交的顶层设计。制定符合本国国情和发展需要的全球卫生外交战略,保障公共卫生安全,对中国而言实乃当务之急。2006年以来,经济合作与发展组织(OECD)中的瑞士、英国、美国、日本、挪威、法国、德国七国陆续发布了国家全球卫生战略,实现了卫生和外交政策的统一,使卫生、外交等部门能够在全球舞台上共同捍卫国家利益。有些国家甚至还将卫生健康问题提升到国家安全的高度,据此制定相关战略并开展前瞻性项目,借助卫生等领域的外交活动维护国家安全。例如,为了维护公共卫生安全,美国早在“9·11”事件之后就实施了一系列生物防御国防计划和“生物盾牌工程”,极大地促进了生物制剂(含药品和疫苗)的研发。

此外,全球卫生领域的竞争与博弈日益增多,要求中国尽快制定符合本国国情的全球卫生外交战略。随着全球卫生外交的参与主体,尤其随着是企业、民间社会团体和个人的参与不断增多,部分非国家行为体对解决疾病等问题的作用甚至超过主权国家。因此,无论是在所在国实地开展卫生项目,还是在世界卫生组织框架下磋商,都要求中国制定全球性卫生外交战略,以统筹协调各行为体的行动,从而形成合力,避免资源浪费和造成负面影响。进入后疫情时代,作为全球卫生外交的重要参与者,中国卫生外交的顶层设计要充分体现时代性,要有利于兼顾全球卫生状况改善和服务本国外交这两个相辅相成的目标。

第二,需要增强全球卫生外交的人才培养。全球卫生外交人才不仅需要掌握医学知识和外交技能,而且需要了解卫生外交与贸易、知识产权、科研、安全问题之间复杂的关系。换言之,卫生外交的顺利开展离不开复合型人才的培养,需要大力培养“卫生外交官”。

卫生问题早已超出了单纯的医学技术范畴,延伸至事关外交关系、国家安全、经济增长等诸多领域。2009年8月10日,在国家卫生部和瑞士联邦卫生部的支持下,由北京大学全球卫生中心和日内瓦高等研究院联合主办的“全球卫生外交培训班”开班。此后,一直到2018年,每年均举办一次“全球卫生外交培训班”。

在国际上,哈佛大学、华盛顿大学、杜克大学和卡罗琳斯卡医学院等欧美高校先后成立了全球健康系、所或中心,不仅开设相关专业和课程,也推动各国专业人才的交流与合作,在潜移默化中传递西方国家的卫生外交理念与标准。在国内,我国教育部已经批准高校建立全球健康专业,武汉大学开设了国内首个全球健康学本科专业和硕士专业,建议在条件成熟的时候尽早在高校开设卫生外交专业,并推动国际交流与合作。

卫生外交要求相关人才既懂外交、经济、政治、安全又懂卫生。如何从卫生视角考虑外交政策,又如何通过外交方式推进全球卫生,是当前从事卫生和外交工作的官员和学者需要认真回答的问题。

第三,需要提升全球卫生外交领域的话语权。随着全球卫生外交的展开,对中国的恶意抹黑时有发生。例如,中国在援非抗埃期间,西方就有声音指称,中国这么做是“为了本国劳务人员的安全和投资的利益”。在此次抗疫期间,美国在减少对非援助的同时,却批评中国对非卫生外交缺乏透明度。个别西方媒体和政客避重就轻,不谈自身对全球抗疫的投入少,却无端指责中国的援助带有政治目的,无端指责中国的疫苗研发技术落后,暗示中国疫苗效果不佳或者可能导致副作用。中国承诺推出新冠疫苗后,将率先惠及非洲国家。然而,少数西方政客和媒体指责中国试图借助“疫苗外交”拓展影响力。

可见,围绕抗疫的国际话语斗争日趋激烈。欧盟高级代表约瑟夫·博雷尔(Josep Borrell)在2020年3月24日的声明中强调“全球叙事之战”(global battle of narratives)的存在,指出抗疫是“通过援助争夺政治影响力的斗争”。这说明,公共卫生领域不只有合作,还存在竞争,甚至是斗争。争夺国际话语权是全球卫生外交战线的必然使命。这就给新时期的全球卫生外交提出了新的要求,要有效反驳外界的无端指责和虚假报道,传播中国抗疫和对外医疗合作的正面形象。

提升话语权与塑造力,需要中国通过权威平台传播全球卫生外交的立场与原则,用制度性、专业化的努力回应无端的政治指责。从根本上讲,在全球卫生博弈场域,话语权离不开教学、科研等扎扎实实的基础性工作。例如,《新英格兰医学杂志》《柳叶刀》《美国医学会杂志》《英国医学期刊》被称作是“四大顶级医学期刊”,其中,《柳叶刀》创刊于1823年,提升了英国的软实力。因此,要提升中国在国际医学领域的话语权,需要有中国版的“《柳叶刀》”,虽然这绝非一日之功。

第四,需要鼓励大胆创新、提高医药全产业链研发和制造能力。此次疫情在检验医疗防疫体系能力的同时,也凸显出了医药行业研发和制造能力的重要性。例如,在高端医疗装备方面,“人工肺”(ECMO)等关键设备短缺折射出我国存在的技术短板,目前我国还缺少能够全产业链布局生产“人工肺”的企业。其次,呼吸机等器械关键部件的制造能力不足。疫情期间,呼吸机一度供不应求,传感器、芯片、涡轮等零部件需要从德国、美国进口。再者,在装备研发方面,存在“懂技术的不懂医学、懂医学的不懂新技术”的问题。高端医疗设备和疫苗研发已经不只是一个卫生问题,也是一个外交问题和安全问题。企业只有具备强大的科研能力、制造能力和总体方案提供能力,才能有效为全球抗疫和中国的卫生外交提供支撑。

要加快补齐我国高端医疗装备短板,加快关键核心技术攻关,突破这些技术装备瓶颈,实现高端医疗装备自主可控。同时,在医学基础研究和制造能力方面,中国也有提升的空间。中国在加紧研发新冠疫苗,并且要履行推出新冠疫苗后率先惠及非洲国家的承诺。中国的疫苗绝大多数为灭活疫苗,主要原料就是胰蛋白酶。但是,目前大多企业使用动物源性胰蛋白酶主要来自进口,疫苗产业供应链急需实现国产化。在后疫情时代,需要在公共外交的框架下重新审视中国自身的医药产业能力,这样才能适应中国特色大国外交的时代需求。

结语

总之,全球卫生外交的实践由来已久,但是为其提出明确的定义却是近几十年的事。不同国家和机构本着不同的出发点和侧重点定义全球卫生外交。全球卫生外交内涵丰富,有广义和狭义之分,融合卫生和外交的诸多方面。作为既有助于保护本国公共卫生利益又有利于促进全球健康治理的一种实践,全球卫生外交在进入21世纪后出现了蓬勃发展的趋势。发达国家和发展中国家纷纷以自己的方式参加到这一进程中,呈现出合作与竞争并存的态势。

对中国而言,无论是维护中华民族伟大复兴的战略全局,还是应对世界百年未有之大变局,都需要高度重视全球健康治理,并努力提升全球卫生外交水平。未来有必要进一步加强全球健康前沿问题的跟踪与研究,加强全球卫生外交战略、人才、话语权、制度创新、企业创新等多层面能力建设,为人类卫生健康共同体建设夯实基础,在全球健康治理新场域中把握先机、赢得主动。

来源:《太平洋学报》2021年第5期 发表时间:2021年6月8日