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董庆前、李治宇:人口变化带来的收缩型城市问题如何破解

作者: 董庆前,中国社会科学院人口与劳动经济所博士后;李治宇,河北经贸大学经济研究所副教授 发布日期:2020-11-08
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当前收缩型城市建设发展受到社会各界关注,解决收缩型城市发展问题,需要加强统筹规划,完善城市化发展体系;提高城市特色改造质量,增强城市服务能力;充分理解国家政策,推动收缩型城市发展。顺延城市化发展趋势,释放收缩型城市存量,用存量规划取代增量规划,助其瘦身强体,使城市建设资源得到科学配置,在解决收缩型城市问题基础上推动我国城市化建设活动与时俱进。

人口变化背景下收缩型城市发展现况

东北城市收缩。与城市区域总人口规模相比,城市常住人口规模变化较为明显。通过对城市建设数据信息进行统计分析可知,2008—2018年东北地区86个城市常住人口规模缩减比率超43%,约有37个城市不断出现常住人口数量递减现象,其中海城、本溪、鞍山、龙井、公主岭、鸡西、肇东、鹤岗、海城及抚顺等城市紧缩发展趋势明显。受东北地区经济增速放缓因素影响,在2013—2018年约有54个城市常住人口持续减少,占比超63%。在东北地区收缩型城市主要存在资源枯竭问题,如双鸭山、鹤岗、伊春、七台河等。同时,部分城市因城镇化发展历史悠久,工业化程度高,加之以前计划生育严格,与其他城市相比人口出生率低,存在人口严重老龄化问题。加之产业结构不合理,当地经济发展速率放缓,人口外流现象明显,造成东北中小城市收缩发展结果。

大城市收缩发展。除东北地区部分中小城市、资源型城市、经济发展速率放缓城市成为收缩型城市外,部分大城市亦存在收缩发展问题。以广东为例,通过统筹当地发展数据信息可知,2000—2016年广东有8个县的常住人口持续收缩,同时人口增长规模持续为负,造成内缩发展结果,其中连州市、连山县、阳山县、乐昌市等表现最为明显。未来类似城市收缩发展现象可能陆续出现,我国城市化发展已然步入“深水区”,人口流动速率可能持续放缓。

瘦身强体发展存在阻力。我国颁布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》,指引收缩型县市科学发展,为城市整合、瘦身强体、科学建设、稳步发展奠定基础。虽然收缩型城市人口规模较小,但辖区规模却较大。比如鹤岗,有6区两县,各区人口规模约为10万,远不及沿海城市各镇的规模。

收缩型城市是城市建设发展过程中的必然现象。当人口规模变化后,区划占用资源成本投入量较少,服务人口规模紧缩,需通过区划调整达到优化配置当地资源的目的,使收缩型城市得以瘦身强体。当前在区划调整中存在一定阻力,伴随收缩城市发展经验的不断积累,城市化建设趋于稳定,行政区划调控效力将加强,可以有效推动收缩型城市朝着规范化、标准化、体系化方向发展。

解决人口变化背景下收缩型城市发展问题的关键

空间发展质量与城市扩张速率密切相关。要优化城市新建节奏、尺度、规模、标准,老城需避免出现大拆大建现象,用“经典、特色、美观”取代“粗放、普通、大众”,适度放缓开发速率,科学控制空间规设尺度,使空间利用率得以提升,满足城市居民生活生产需求,为多元化城市建设发展提供充足资源,降低空间割裂、资源浪费、功能单一、模式重复等城市化建设现象发生几率,赋予城市空间连贯性、衔接性,解决人口变化背景下收缩型城市发展问题,使城市空间资源得以优化配置,满足收缩型城市建设需求。

行政等级与资源配置成正相关。针对经济总量大、人口吸纳规模大、经济发展实力强的小城市、小县城,需逐渐提升与相关城市人口规模管辖及经济总量发展匹配度合宜的社会建设管理权限,确保当地在建设过程中土地使用计划、基建工程开发计划等得以贯彻落实。同时,可以解决当地就业创业问题,支持当地建设发展。政府职能部门需确保其能力与资源配置权限相匹配,在基层下放审批权,使资源能够在收缩型城市建设各个领域得以充分利用,达到解决该城市建设发展问题的目的。

收缩型城市建设规模与其便利性成正相关。良好的生活环境是城市化发展首要追求目标,旨在为居民营建幸福美好的生活生产氛围,提升居民幸福指数,缓解社会发展主要矛盾。为此,收缩型城市在关注自身规模的同时还需致力于为居民提供优质服务,使居民生产生活更为便利,满足其基本生活需求,帮助居民节约日常开支,减少居民通勤半径,为人口流动提供空间条件,创设特色、便利、高效、民主、和谐街区。同时,加大技术投入,推动收缩型城市朝着智慧化、数字化、人性化方向发展,从而提升人口吸附力、减少人口流动率,继而助推收缩型城市稳健发展。

收缩型城市建设主体活性与多元性成正相关。政府需简政放权,刺激更多主体参与到收缩型城市建设发展活动中,在此基础上为城市建设运营注入生机活力,助力更多资源投入到建设项目内,使专人可以管专事,PPP项目、股权筹措、产业基金等融资模式不断丰富,城市发展渠道随之拓宽,减轻政府负担,吸引更多人、财、物投入其中,使收缩型城市市场化机制更为完善,继而助其多元化发展,多角度解决发展问题。

收缩型城市发展方略

加强统筹规划,完善城市化发展体系。收缩型城市背后的问题与区域联动性欠佳、城市化发展步调不协调等原因关系紧密,为此各地区需做好统筹规划。一方面践行党政决策,根据国家城市化建设方针理念规设配套方案;另一方面需深入实地现场踏勘,了解各地区综合发展切实需求,使城市统筹规划方案更为完备。从源头出发降低收缩型城市问题发生的几率,科学调配城市资源,赋予城区协调性。

提高城市特色改造质量,增强城市服务能力。为解决收缩型城市发展问题需保障当地功能完备,可以为居民提供多元服务,使居民生活幸福感得以增强,提升城市人口黏性,降低收缩型城市人口流失率。这就需要收缩型城市加大改造力度,让城区生活更为舒适,不断完善当地医疗卫生服务体系、养老体系、就业创业体系、教育等基本功能体系,使城市服务能力不断优化。为留住城市记忆,用城市情怀感染民众,留住民众为城市建设贡献自己的一份力量,将文化视为收缩型城市与民众之间的纽带,需确保收缩型城市改造极具特色,强调当地传统人文理念的重要性,使城市居民具有归属感。倡导文化精细化研究、挖掘、弘扬,尤其重视应用当地文化遗产,确保有关文化资源可以在收缩型城市建设过程中大放异彩,继而使该城市发展活力更强。

充分理解国家政策,推动收缩型城市发展。我国关注新型城镇化发展中各个地区的具体表现,在《2019年新型城市化建设重点任务》中首次提出“收缩型城市”概念,并指出需通过释放存量、严控增量、转变惯性思维、完善规划方案、城市瘦身强体。部分城市收缩发展在城市化建设过程中属于必然事件,其成因主要与地理位置、产业变迁、周边环境、城市结构等关系紧密。这就需要收缩型城市做好深入的研究工作,明晰自身发展过程中存在的阻力,找准自身在城市发展中的定位,根据收缩发展实况推行配套政策。一方面贯彻党中央决策,另一方面调整规划、科学管理、释放存量红利。为保障地方建设发展政策与国家城市化发展宏观目标一致,需立足收缩型城市发展实况建立健全政策推行体系,配套优化制度、标准、流程、原则等细节,同时该体系需具有联动性,能够从上至下传递政策方针,还能从下到上反馈收缩型城市问题解决动态,以此为契机积极改进建设对策,不断改变收缩型城市建设轨迹,凸显收缩型城市建设优势,继而助力收缩型城市实现瘦身强体建设目标。

参考文献

①柳建文:《新中国70年来我国城市发展观的三大转型》,《甘肃社会科学》,2019年第6期。

来源:人民论坛网,http://www.rmlt.com.cn/2020/0930/595193.shtml 发表时间:2020年9月30日