黄征学等:保障性租赁住房新政助新市民租有所居、租有宜居
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7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上发表重要讲话时指出,新的征程上,着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题。

作为人民群众反映强烈的“急难愁盼”问题之一,解决“住房难”,实现“住有所居”成为眼下改善民生的重要任务。7月2日,国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》(以下简称《意见》)、国家发改委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》(以下简称《通知》)。保障性租赁住房新政策的出台为未来发展指明了方向。

支持发展保障性租赁住房具有重大意义

中国经济时报:中央为何此时出台重大政策支持发展保障性租赁住房?

黄征学:自我国1998年启动住房制度改革以来,对保障性住房一直比较重视。1998年7月,国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确提出,“最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房。”在大多数城市土地年度供应计划中,保障性住房供地计划指标也是单列的。但是由于多方面原因,保障性住房政策执行并不彻底。党的十八大以来,特别是习近平总书记提出“房子是用来住的,不是用来炒的”新定位后,住房开始回归居住属性。租赁性住房改革逐渐深入推进。为贯彻落实中央部署,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,拓展集体经济组织和农民增收渠道,2017年,原国土资源部和住建部在北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都13个城市正在开展利用集体建设用地建设租赁住房试点,取得了一系列可复制、可推广的经验。

2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会发表重要讲话时指出“新的征程上,着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题”后,7月2日国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》和国家发改委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》,既是落实总书记的重要讲话精神,也是前期试点经验的总结、推广和拓展。

汤铎铎:今年对我国经济社会发展而言是非常重要的一年。首先,我国全面建成小康社会,实现了第一个百年奋斗目标。在建党百年之际完成这样的壮举,既是为党庆生的最好礼物,也是新征程的一个起点。其次,虽然我国已经全面实现小康,但是发展不平衡不充分问题依然存在,人民群众急难愁盼问题亟待解决。再次,今年也是“十四五”开局之年,“十四五”规划的各项内容会有条不紊、按部就班地推进和展开。最后,在全球新冠肺炎疫情肆虐之际,我国率先取得了抗击疫情的重大胜利,可以将更多力量投入到经济改革和经济建设上来。

在这样的重要时间节点,出台重大政策支持发展保障性租赁住房,具有重大意义。首先,“十四五”规划明确指出,“要有效增加保障性住房供给,完善土地出让收入分配机制,探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房,完善长租房政策,扩大保障性租赁住房供给。”在“十四五”开局之年推出此项政策,说明我国已经开始不折不扣地实行相关政策。其次,住房问题是近年来人民群众反映最为强烈的问题。习近平总书记在建党100周年重要讲话中指出,中国共产党的初心和使命是为人民谋幸福、为中华谋复兴。出台政策解决住房问题,实现居者有其屋,正是中国共产党的初心和使命所在。各级政府和领导干部应该胸怀两个大局,立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,坚持以人民为中心,锐意进取,不断推进经济社会健康发展。

王瑞民:2020年,我国城市化率达到63.89%,未来城市化仍有较大空间,增量仍将主要流入以一、二线城市为主的大城市。大城市人口持续净流入,意味着潜在的居住需要不断增大。目前,本地户籍家庭基本上已经做到应保尽保,特别是公租房供应对户籍中低收入家庭已实现应保尽保,大城市住房困难群体主要以进城农民工、新就业大学生为主体的新市民、青年人群体为主。

第一类是进城务工人员。据国家统计局相关数据,2020年农民工总量达2.86亿,其中外出农民工1.7亿。需要指出的是,大量外出农民工特别是制造业的产业工人住在务工企业提供的集体宿舍或工棚中。随着服务业在经济结构中的比重不断提高(2013年服务业产值比重就已经超过制造业产值比重),以及新生代农民工举家迁移的趋势越来越显著,缺乏独立空间的集体宿舍或工棚已经难以满足其住房保障需要,大量的产业工人将进入市场化的住房中,他们希望住宿地点距离上班地点近、价格低。

第二类是新就业大学生。2010-2020年全国普通高校毕业生7613万人,且呈现逐年增加趋势。刚就业的高校毕业生通常对居住面积要求较低、对价格较敏感,对交通、餐饮、购物等配套要求较高,兼有融入职场等社交需求。

租住是新市民、青年人住有所居的低成本解决方案,但当前的租赁住房供应结构难以同时满足新市民群体对“住得起”“住得上”“住得安全”的基本居住需求。市场化租赁房能兼顾“住得上”与“住得安全”,但高昂的租金使得不少新市民“住不起”。城中村出租屋“住得上”也“住得起”,但相关基础设施匮乏使得安全性大打折扣。公共租赁住房能够满足“住得起”和“住得安全”,但尚未也难以将数以亿计的新市民、青年人群体纳入其中。

在此背景下,发展保障性租赁住房恰当其时。保障性租赁住房由政府提供政策性支持,市场主体积极参与,可以最大程度地发挥市场主体的积极性,同时政府的一揽子支持政策可以有效弥补租赁住房回报率低等短板,有效扩大租赁住房供应,使广大新市民、青年人群体租有所居、租有宜居。

租赁住房市场发展存在供给不足问题

中国经济时报:目前,我国租赁住房市场发展存在哪些问题?

黄征学:保障性住房无论在建设阶段,还是在分配阶段和管理阶段都不同程度存在一些问题,比如保障性住房准入和退出机制不完善,配套设施不健全、物业管理不精细等。有两个问题较为突出:一是保障性租赁住房供给主体相对比较单一。除政府和部分单位外,长期以来,多主体、多渠道的供应方式并没有真正建立起来,市场主体、社会组织参与不足的问题较为突出。二是保障性住房建设资金筹集难度大。尽管中央及各级地方政府都加大了保障性住房建设资金投入力度,建立了中央补助、省级奖补、地方配套的融资模式,但由于资金回笼慢、建设规模大,资金缺口非常大。应该说,7月2日国务院办公厅和国家发改委印发的两个文件就是试图从这两个方面寻求突破口,推动保障性租赁住房市场平稳健康有序发展。

汤铎铎:目前,我国保障性租赁住房市场发展存在的主要问题是供给不足,各级政府尚未提供充足的保障性租赁住房。在供给不足的同时,也有分配不公的问题。由于房源稀缺,租住保障性租赁住房就有了很大的寻租空间,最终使得最迫切需要政府保障的群体,往往得不到保障性住房,积累了较多矛盾。中央政府虽然一直三令五申,要求不断推进住房保障工作,改善广大群众住房条件,但是新市民、青年人等群体的住房困难问题却仍然比较突出。当前商品房房价、房租高企,这些群体根本无力支付市场化供给的住房。

出现这些问题有多方面的深层次原因。建设保障性租赁住房,各级地方政府既没有积极性,也没有财力。地方政府无心也无力建设保障性住房,除了一些地方政府不能把人民的利益放在首位,存在懒政怠政行为之外,主要原因还是财力不足。在土地出让收入锐减,很多地方政府债台高筑之际,很难拿出钱来搞保障性住房。解决这些问题还是要通过政策调整入手,最终建立体制机制。

王瑞民:一是热点城市租赁房源供给短缺。目前,一、二线城市乃至部分三线城市房价和地价都很高,租售比过低,租赁回报低,拥有多套房的住房投资者在持有期内缺乏足够的激励出租其投资的住房,城市政府将建设用地用于租赁房的积极性也不高。因为规划、消防、安全等配套政策适用范围和标准规范尚不明确,改造商业用房用于租赁住房进展缓慢,难以有效增加租赁住房供应规模。在租赁住房需求持续增加的情况下,租赁住房出现较大的供需缺口。以北京为例,当前北京市租赁房源供应约207万套,租赁人口约825万,按照套均租住3人估算,则需要275万套租赁房源,租赁缺口近70万套。若按照一人一间的标准测算,租赁缺口达390万间。

二是租赁住房品质较差。从租赁服务品质来看,散户出租为主的租赁格局,导致租住稳定性差,也难以享受优质服务,租客的获得感较低。调研数据显示,有35.6%的租客认为租住房源的维修责任无人承担等,33.7%的租客曾被克扣过租金。老旧的租赁居住空间以及租赁服务显然难以满足90后与00后租房者的需求。除此之外,租房者对平等享受城市公共权利的诉求越来越高。制约租房意愿的重要因素在于租房难以享受到与购房同等的公共服务。

三是市场化出租住房的规模化程度较低。一方面,房地产开发企业持有并经营的住房数量较少。受房地产开发政策以及住房发展阶段的影响,我国房地产开发企业以滚动开发、快速销售为主,很少持有运营。另一方面,专业化住房租赁企业刚刚起步,总体规模不大,专业化、规模化的租赁机构占比不高,持有房源数量不多。在现行政策模式下,住房租赁企业投入大、成本高、回报低,发展面临较多制约。

多措并举实现供需平衡

中国经济时报:《意见》提出,在基础制度方面,要坚持供需匹配。对此,应该如何实现供需平衡?

黄征学:在供需匹配方面,部分地方是走过弯路的。有些地方甚至把保障性租赁住房建设计划逐级分解落实,保障性租赁住房需求量的超大城市、特大城市等人口净流入比较多的地方,保障性住房建设分配的指标少,造成供给进一步紧张,而人口净流出的地区、县城,甚至是乡镇,保障性住房建设分配指标多,导致无效供给和资源闲置。因此,《意见》提出坚持供需匹配非常重要。要实现供需平衡需要做好以下几方面的工作:一是摸清家底。结合人口流动情况,分析保障性租赁住房需求规模。同时,结合不动产登记,弄清存量土地、存量房屋、存量房地产产权的基本状况。二是多主体供给。除政府供给外,利用好《意见》中的优惠政策,调动集体、单位、社会组织等多主体,采用新建、改进、改造、租赁补贴等多种方式,切实增加供给。三是因城施策。改变过去指标管理的方式,鼓励各城市根据自身实际决定保障性租赁住房建设总规模、年度建设规模,同时,严格监督管理,把住房价格、住房租赁价格变化情况作为重要监测评价指标。四是加强监督检查。落实省级政府的总体责任和城市政府的主体责任,加强组织领导和监督检查,定期对城市保障性租赁住房实施监测评价,压实各级政府责任。

汤铎铎:保障性租赁住房的主要矛盾在供给不足,解决办法就是增加供给。从《意见》来看,最重要的是在土地管理方面的政策,有五个方面值得关注:利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房;利用企事业单位土地建设保障性租赁住房;提高产业园区中行政办公及生活服务设施的用地面积占比;利用闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋,改建保障性租赁住房;提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例。

有了土地政策方面的调整,在加上金融、税收等方面政策的配套,就可以引导多方参与,共同提供保障性租赁住房。对很多参与方而言,在土地政策放宽后参与保障房建设其实是有利可图的,可以盘活此前低效利用的存量资产。在扩大供给的同时,分配方面也要确保公平,让最迫切需要政府保障的群体获得住房。最重要的是,建立明确的规则,严格核查申请保障性住房的资格条件,提高透明度,对分配结果进行公示,杜绝贪污腐败。

王瑞民:准确判断人口净流入城市的人口数量、住房存量、租金支付能力等基本情况,是确定租赁住房供需匹配的基础。人口净流入城市租赁住房的基本面不同,保障性租赁住房发展所面临的主要矛盾点差异明显,若在租赁住房发展方向上“一刀切”,如要求所有城市都大规模新建保障性租赁住房,在解决部分城市租赁住房发展矛盾的同时,有可能进一步增大其他城市租赁住房市场的供需错配。

对租赁住房总量不足的城市,宜重点通过鼓励“工改租”、“商改租”增加租赁住房供应。对深圳、广州等主要依靠城中村出租屋提供租赁住房的城市,宜继续发挥城中村租赁房租金低的优势,加快城中村改造,特别是完善公共配套,提升城中村租住品质。对户均住房超过1.1套,即短期内住房存在过剩风险的城市,宜更加重视通过政策引导等方式盘活存量住房用于保障性租赁。对于新市民和低收入群体,可通过发放租金补贴或租房券等货币化方式解决。

确保金融财税政策精准落地

中国经济时报:《意见》对保障性租赁住房建设在金融、财税方面的支持是一大亮点。《通知》也明确,将保障性租赁住房纳入基础设施REITs试点项目,从资金端为加快发展保障性租赁住房提供助力。请问应该从哪些方面着力做到金融财税政策的精准性?

黄征学:金融财税政策要精准落到保障性住房建设中,需要做好以下几方面的工作:一是完善与保障性租赁住房相适应的贷款统计,在实施房地产信贷管理时予以差别化对待,防范房地产金融调控对保障性住房建设产生影响;二是加强保障性租赁住房建设资金全过程管理,确保金融支持落到实处,防止金融资本被挪用或流到其它房地产流域;三是强化保障性住房建设中金融财税政策的审核,建立保障性租赁住房和商品房之间的防火墙,防范利用保障性租赁住房优惠政策的套利行为;四是加强保障性租赁住房建设中金融财税制度落实的监督问责,严肃处理优惠政策落实中的不良行为,营造金融财税政策精准落地的良好氛围。

汤铎铎:对保障性租赁住房建设在财税方面的支持,主要包括中央提供补助资金和降低税费负担。这方面政策要考虑地区平衡,对财力薄弱的地区应该有所倾斜。金融方面的支持政策,一方面要严格核查,避免骗取、套取优惠资金从事其他项目建设,另一方面要严控风险,确保相关项目顺利实施和经营,产生真实的收入流和现金流。将保障性租赁住房纳入基础设施REITs试点项目,是一个重大政策调整,值得持续关注。

王瑞民:在金融政策方面,不妨从以下三个方面着力:一是以金融支持为切入点,撬动存量闲置房转为保障性租赁住房。在缺乏低成本土地供应的条件约束下,大规模建设区位合适的租赁住房并不现实,增加保障性租赁房供应要重视整合各类闲置或低效利用的存量房源。在存量房源改建租赁房过程中,政府给予适当补贴,使其得以保本微利,将更多的市场化租赁房源纳入到保障性租赁住房体系中,可实现政府与待保障群体的双赢。与新建租赁房相比,政府通过补贴的方式鼓励商业银行参与政策性租赁房建设,花小钱办大事,能够撬动区位较好的存量闲置房源改建为租赁房。二是重点支持品质租赁发展。品质租赁房供应不足、租赁关系不稳定导致租房获得感不强。通过持续提升租赁品质引导“租挺好”住房消费新理念。三是鼓励商业银行提供低利率、长期限贷款,缓解保障性租赁住房融资难、融资贵问题。目前,改建类的租赁房投资回收期在7-8年左右,新建类的则在40年以上。低利率、长期限贷款可以为保障性租赁住房建设提供有效的资金支持。

在财税政策方面,可从以下两个方面着力:一是以降低房产税为切入点减轻租赁企业相关税费。为切实降低房产税税率,建议各地出台租金指导价,为税务部门提供清晰依据,同时明确实际用途改为租赁住房、用于个人租住(不论租赁合同是与企业签订还是个人签订)且经过备案的,不论规划用途是商业、办公或工业,房产税均执行4%的优惠税率。二是对个人出租住房按照不高于2%的税率进行综合征收。租赁住房试点城市可根据本地实际进一步降低税负水平,引导个人将多余住房用于出租。为鼓励个人出租住房进行平台备案,推广南京实践,对出租价格不高于政府租金指导价且在政府租赁平台上签约、备案的个人租赁住房,一定时期内可规定综合税率为0%。

来源:《中国经济时报》,记者:周子勋 发表时间:2021年7月6日

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