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石斌:新时代中国国际秩序观-认知、政策取向与实现路径

作者: 石斌,南京大学-霍普金斯大学中美研究中心及南京大学政府管理学院教授 发布日期:2021-06-07
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中国参与了现行国际秩序的创建,认同现行国际秩序的价值和作用,同时认为其需要进一步改革创新,这种改革创新随着百年未有之大变局的到来更显迫切。中国是现行国际秩序的受益者,主张维护其合理内核,并针对其欠缺之处和国际形势发展变化进行改革完善,以构建人类命运共同体为国际秩序变革的最终目标。为了更好地维护、推进国际秩序变革,中国坚定维护多边主义,维护《联合国宪章》的宗旨和原则,推动国际关系民主化、法治化、合理化,积极构建以合作共赢为核心的新型国际关系,推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展,推动“一带一路”建设,构建经济全球化新格局。新时代中国国际秩序观继承和发扬了中国共产党人追求公平正义的思想底色与精神气质,体现了中国的文化特色与历史经验,为全球治理贡献了中国智慧。

国际秩序是世界政治中最具全局性、长期性和战略性的重大问题之一,其现状与走向受到国际社会普遍关注。中国是现行国际秩序的维护者、建设者、贡献者,是影响未来国际秩序变革走向的主要力量之一。当前,世界正处在百年未有之大变局,在全球形势变乱交织、国际竞争日趋激烈、秩序变迁前景不明的重要关口,厘清新时代中国对国际秩序的认知、政策取向与实践路径,对全面准确理解习近平外交思想和新时代中国特色大国外交、研判国际秩序未来发展走向具有重要意义。

一、中国对现行国际秩序的认知

各国对国际秩序的认知并非一成不变,而是深受其所处的国际环境和自身身份定位的影响。中国对国际秩序的认知同样受国际体系、1国际格局和自身国际地位和定位变化的影响。中国领导人及学者在谈论国际秩序时,时常使用“战后国际秩序”2与“现行国际秩序”的表述,这二者之间有一定联系,但在不同语境下也有明显区别。客观地讲,“现行国际秩序”是源于“战后国际秩序”,并经过不同力量博弈而逐步在全球发挥实际作用的机制与规范,目前正处于转型之中。由于“现行国际秩序”是各方力量博弈的产物,且面临多重冲击与挑战,所以各国对其看法存在明显差异。“对比中国和美国等西方国家的国际秩序观,可以发现双方在指称和描述国际秩序时使用了完全不同的术语,但是双方对国际秩序的理解又不是截然对立的。”

中国政府对现行国际秩序有相对狭义和比较明确的定义,“现行国际秩序是以联合国为核心、以《联合国宪章》宗旨和原则为基础、由国际社会共同确立的,其最根本的原则是各国相互尊重主权和领土完整、平等相待、互不干涉内政”。这一界定实际是强调中国所认可的“现行国际秩序”,含有明显的价值判断和政策认同成分在内。

(一)现行国际秩序并不完美,需要进行改革

中国领导人指出,“现行国际秩序并不完美,但不必推倒重来,也不需另起炉灶,而是应在悉心维护的基础上改革完善。”现行国际秩序的缺陷主要来自两方面。一方面,这一“以联合国为主体的包括世界贸易组织、世界银行等相关国际机制构成的多边主义国际框架”,在设计过程中主要由西方国家主导,更多反映西方国家的价值和利益诉求。另一方面,相关制度规则的创设基于战后初期的国际政治经济发展状况,随着经济全球化进程中挑战增多和国际行为体日趋多元化,其已无法有效应对各种问题,安全失序和发展失衡的风险越来越大。尽管如此,中国依然承认现行国际秩序基本框架的价值和存在的合理性。“目前以联合国为主体的国际秩序虽然在效率和执行力上都不完美,但已是接近人类公平理想的国际框架。”王毅外长曾指出,“我们现在所处的国际体系是70多年前先辈们在二战的废墟上搭建起来的,凝聚了各国的共同心血,也汇集了人类的集体智慧。它就像一座精心设计的大厦,最核心的基石是多边主义,最重要的支柱就是以联合国为代表的众多国际机构。70多年过去了,它出现了一些老化和破损,但是依然在为我们遮风挡雨,在为维护世界和平、促进人类发展发挥着不可替代的重要作用。,”我们现在要做的不是另起炉灶,而是修整完善。

(二)现行国际秩序正在加速变革

进入新时代,中国领导人高度关注国际秩序的发展变化,认为其正处在重要变革转型期。2014年11月,习近平在出席中央外事工作会议的讲话中指出,“当今世界是一个变革的世界,是一个新机遇新挑战层出不穷的世界,是一个国际体系和国际秩序深度调整的世界,是一个国际力量对比深刻变化并朝着有利于和平与发展方向变化的世界”,因此,“要充分估计国际秩序争的长期性,更要看到国际体系变革方向不会改变”。2015年3月,习近平主席在出席博鳌亚洲论坛年会开幕式并发表主旨演讲时再次指出,“当前,国际形势继续发生深刻复杂变化“,”国际格局和国际秩序加速调整演变”。在党的十九大报告中,习近平明确作出了“全球治理体系和国际秩序变革加速推进”的重要论断。2017年12月,习近平在驻外使节工作会议上提出了世界面对“百年未有之大变局”的重大论断。国际秩序的加速变革l然是百年未有之大变局的重要组成部分,其变革动力主要来自三个方面。一是新兴市场国家和发展中国家的群体性崛起为国际秩序重构提供了新的动力。进入新世纪以来,特别是2008年国际金融危机后,西方国家普遍陷入债务危机,经济复苏乏力,而一些发展中国家和新兴经济体却逆势而起,形成了东升西降之势。目前,新兴市场国家和发展中国家对世界经济增长的贡献率已经达到80%。新兴市场国家和发展中国家快速崛起,客观上改变了国际体系的实力对比,使“国际力量对比更趋均衡”,推动国际体系结构变迁乃至价值理念格局变化,使国际秩序变革被提上日程。

二是美国对现行国际秩序的不满上升,力图构建对其有利的新秩序。美国的相对衰落使其霸权战略推进受到越来越多的掣肘,难以得心应手。经济全球化也使美国社会内部贫富分化加剧,全球化进程中的利益受损者和失败者往往成为民粹主义、保守主义、逆全球化思潮的积极支持者。在此背景下,美国认为一些多边合作机制已不能满足其需要,或者束缚了自己的手脚,因而试图修改规则、重塑秩序,以便继续获取最大收益,重拾自信心与“舒适感”。为此,美国以单边主义和保护主义对抗多边主义和自由贸易,急于“脱钩”“退群”,破坏国际合作。受其影响,“国际秩序处在关键十字路口,实质是多边主义和单边主义之间何去何从的问题”。

三是二战后建立的国际秩序已经不能满足全球治理需求,相应的调整与改革势在必行。战后国际秩序的建立有其时代局限性:一方面,其不可能预见到今天形势发展的巨大变化,一些机制设计和组织运行方式无法适应全球治理的新要求;另一方面,随着网络、人工智能技术的发展,相应引发的新问题,在原有设计中根本没有触及。随着全球性问题的不断增多和治理赤字的扩大,作为国际秩序重要基础的多边主义国际制度与全球治理体系正进入瓦解与重构交织的过程,客观上对国际制度的重建提出了巨大需求。

(三)中国是现行国际秩序的受益者

中国参与了战后国际秩序的设计和建造,是第一个在《联合国宪章》上签字的国家。在以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际秩序或国际体系下,世界维持了总体和平稳定,中国的政治、安全和经济利益基本得到了有效维护。在政治方面,中国作为安理会常任理事国,在国际舞台中得到了应有的地位,并能够在这个舞台上发挥影响作用。在安全方面,以联合国为核心的国际集体安全机制在保障世界和平与稳定方面作出了突出贡献。二战后,国际冲突与战争虽仍时有发生,但大国之间的摩擦和冲突得到了有效的协调,为国际安全创造了难得的有利条件。中国既是国际安全的积极促进者与维护者,同时也享受着这种安全带来的收益。现存国际安全秩序基本上保证了中国对国际安全的需要,为中国快速发展提供了有利的外部条件。在经济方面,中国在现有国际经济秩序环境下,经过了改革开放以来四十多年的艰苦努力,现在已经稳居世界经济体量第二位,并在众多领域实现了国家的现代化。中国的利益维护与拓展主要是通过自身努力奋斗和斗争获得的,但不可否认,现行国际秩序提供了重要的有利条件和环境。正如习近平主席指出,“中国是现行国际体系的参与者、建设者、贡献者,同时也是受益者。”2017年3月,在第十二届全国人大五次会议新闻发布会上,发言人傅莹在回答外国记者提问时表示:“关于国际秩序,中国看重的是以联合国为中心的国际体系或者国际秩序。我们认为,我们曾经参与了它的创建,我们是受益者,也是贡献者。”

二、中国的政策取向

早在20世纪80年代,中国领导人就在科学分析国际局势发生深刻变化的基础上,提出必须建立公正合理的国际政治经济新秩序,这一政策立场一直持续到21世纪初。2002年,党的十六大报告重申,“我们主张建立公正合理的国际政治经济新秩序”。随着中国不断融入国际体系,并获得巨大的经济成功,国际地位不断提升,中国对国际秩序的表述开始发生改变,逐渐淡化建立新的国际秩序。从党的十七大报告开始,相关表述已调整为“推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展”。进入新时代,中国“前所未有地靠近世界舞台中心,前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的目标,前所未有地具有实现这个目标的能力和信心”,国际社会对中国“强起来”的走向十分关注。中国政府和领导人在谈及国际秩序时,更加强调自身作为“维护者、建设者、贡献者”的角色定位,表示愿与各国一道,推动国际秩序朝着更加公正合理方向发展。

(一)维护现行国际秩序的合理内核

战后国际秩序旨在固化世界反法西斯战争的胜利成果,体现了国际正义的原则和国际社会的愿望,国家武力扩张行为受到空前制约,人类基本价值对国际规范的影响大幅增加,非西方国家的诉求得到更多的重视。以因而,战后国际秩序的合理性与进步性毋庸置疑。中国作为战后国际秩序构建的重要参与者,以维护世界持久和平为出发点,坚持不扩张原则,以公平正义为国际关系基本准则;支持建立强有力的联合国作为集体安全制度核心,支持在联合国框架下实行大国合作和大国发挥特殊作用的原则;支持民族自决与非殖民化。作为战后国际秩序的缔造者和受益者,中国强调“不会去推翻当年自己亲手建立的国际体系和国际秩序,也无意另起炉灶、再搞一套”。中国领导人在国际场合多次强调,要“维护战后国际秩序”或“携手维护二战胜利成果和战后和平秩序”。习近平主席指出,“现行国际秩序并不完美,但只要它以规则为基础,以公平为导向,以共赢为目标,就不能随意被舍弃,更容不得推倒重来。”维护战后国际秩序或现行国际秩序合理内核是改革完善国际秩序的基础和前提。“中国并不想在现行国际秩序之外另搞一套,而是希望看到一个共同的'世界屋顶',这个'世界屋顶'足够宽广,尊重多样性,包容不同社会制度和发展水平国家的利益诉求和价值观念。对现行国际秩序的完善和发展,需要既有沿袭也有创新、既有建构也有解构。”

(二)对现行国际秩序进行改革创新

战后国际秩序虽以《联合国宪章》宗旨和原则为基础、以联合国为核心,但主要基于西方国家的历史经验,特别是战后国际经济秩序基本由美西方主导,有利于西方发达国家;在设计过程中,该秩序也并非通过民主程序,而是由少数大国发挥主导作用。受强权政治和垄断资本的影响侵蚀,战后国际秩序的许多原则在实践中被架空或遭到破坏,许多合理成分未能充分发挥作用,从而导致现行国际秩序出现了诸多弊端。由于战后国际秩序先天不足,未能充分反映发展中国家的需求,不能适应国际格局的变化,因此需要对其完善发展,从而“使其更加适应形势的发展,更加符合各国的需要,更加跟上时代的步伐”。习近平主席指出,“改革和完善现行国际体系,不意味着另起炉灶,而是要推动它朝着更加公正合理的方向发展。”这里虽然谈的是现行国际体系,但实际也是对中国国际秩序观的明确宣示。

(三)以构建人类命运共同体为国际秩序变革的总目标

构建人类命运共同体,不仅是新时代中国特色大国外交的总目标,也是中国推动国际秩序变革和完善全球治理体系的最终目标。“人类命运共同体是基于21世纪世界发展中各种新要素的思考,本着回答'人类向何处去'这一哲学和历史命题的担当,从改革和完善国际秩序的角度,针对世界格局和全球治理的发展变迁提出的愿景。”Ⅲ构建人类命运共同体的核心内涵是建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。具体来说,在政治上,要互相尊重、平等协商,坚决摒弃冷战思维和强权政治,走对话而不对抗、结伴而不结盟的国与国交往新路;在安全上,要坚持以对话解决争端、以协商化解分歧,统筹应对传统和非传统安全威胁,反对一切形式的恐怖主义;在经济上,要同舟共济,促进贸易和投资自由化便利化,推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展;在文化上,要尊重世界文明多样性,以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越;在生态上,要坚持环境友好,合作应对气候变化,保护好人类赖以生存的地球家园。构建人类命运共同体是“推动国际秩序和国际体系变革的中国方案”。

三、维护和变革国际秩序的主要路径

为“维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序”,推动构建人类命运共同体,中国积极践行新国际秩序观,展现了负责任大国的担当。

(一)坚定支持多边主义,坚定捍卫《联合国宪章》宗旨和原则

多边主义是维护和平、促进发展的有效路径,其“要义是国际上的事由大家共同商量着办,世界前途命运由各国共同掌握”。“联合国是多边主义的旗帜”,基于《联合国宪章》的多边主义体现了人类社会从战争到和平、从特权到平等、从垄断到协商的历史进步。中国一再强调,“坚定维护多边主义,坚定维护以联合国为核心的国际体系,坚定维护以国际法为基础的国际秩序”。“联合国宪章宗旨和原则是处理国际关系的根本遵循,也是国际秩序稳定的重要基石”。中国认可战后国际秩序或现行国际秩序,主要原因是其以《联合国宪章》的宗旨和原则为基础。“时至今日,《联合国宪章》的宗旨和原则并没有过时,仍是解决各种国际问题的善策良方;当今世界很多动荡和乱局,其根源都是因为没有落实甚至违背了这些宗旨和原则。”当今世界发生的各种对抗和不公,不是因为《联合国宪章》宗旨和原则过时了,而恰恰是由于这些宗旨和原则未能得到有效履行。习近平主席表示,中国“坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为基石的国际关系准则,坚定维护联合国权威和地位”。

(二)推动国际关系民主化法治化合理化,构建以合作共赢为核心的新型国际关系

国际关系民主化的核心是各国平等参与处理国际事务,反对霸权主义与强权政治。中国领导人指出:“各国主权范围内的事情只能由本国政府和人民去管,世界上的事情只能由各国政府和人民共同商量来办。这是处理国际事务的民主原则,国际社会应该共同遵守。”同民主化的另一个重要体现是国家主权平等和自主选择发展道路。“主权平等,真谛在于国家不分大小、强弱、贫富,主权尊严必须得到尊重,内政不容干涉,都有权自主选择社会制度和发展道路。”国际关系法治化的要义就是遵守国际法,特别是《联合国宪章》宗旨和原则,不搞双重标准。中国领导人指出:“应该共同推动国际关系法治化。推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则,用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展。”“要提高国际法在全球治理中的地位和作用,确保国际规则有效遵守和实施,坚持民主、平等、正义,建设国际法治。”中国领导人强调,国际关系必须“厉行法治”,“适用法律不能有双重标准。我们应该共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃生”。“大国应该带头做国际法治的倡导者和维护者,遵信守诺,不搞例外主义,不搞双重标准,也不能歪曲国际法,以法治之名侵害他国正当权益、破坏国际和平稳定。,”

国际关系合理化的关键就是相关制度、规则要反映国际政治经济格局的新变化,要改革不公正不合理的制度安排,增加发展中国家的发言权。习近平主席强调,“国家不分大小、强弱、贫富,都是国际社会平等成员,理应平等参与决策、享受权利、履行义务。要赋予新兴市场国家和发展中国家更多代表性和发言权。”

推动建设新型国际关系,是构建人类命运共同体的基本路径,当然也是国际秩序建设的基本路径,因为人类命运共同体是国际秩序建设的最终目标。新型国际关系包含三个关键词:相互尊重、公平正义、合作共赢。相互尊重强调要摈弃传统的以强凌弱的丛林法则,坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等,各国主权范围内的事情只能由本国政府和人民去管,尊重各国根据各自国情选择发展道路,坚决反对外部势力干涉国家内政。公平正义强调世界的命运必须由各国人民共同掌握,世界上的事情应该由各国政府和人民共同商量来办。要尊重彼此关切、照顾彼此利益,推动制定平衡反映各方利益和关切的国际规则,确保各国发展权利平等、机会平等、规则平等。相互尊重与公平正义基本反映了国际关系民主化法治化合理化的诉求。而合作共赢强调奉行双赢、多赢、共赢的新理念,扔掉我赢你输、赢者通吃的旧思维。世界各国无论大小,都要在追求本国利益时兼顾他国合理关切,把本国利益同各国共同利益结合起来,努力扩大各方共同利益的汇合点,增进人类共同利益。在谋求自身发展的同时,积极促进其他各国共同发展,让各国和各国人民共同享受发展成果。

(三)推动全球治理体系朝着更加公正合理方向发展

全球治理与国际秩序密切相关。全球治理的基本目的,就是通过具有约束力和有效性的国际制度或机制解决全球性问题,以维持稳定的国际政治经济秩序。习近平主席曾指出,全球治理体系改革“并不是推倒重来,也不是另起炉灶,而是创新完善”;“改革要适应国际力量对比新变化,体现各方尤其是发展中国家的关切和诉求”。2015年10月,中国领导人在政治局集体学习时强调,要推动变革全球治理体制中不公正不合理的安排,推动国际经济金融组织切实反映国际格局的变化,特别是要增加新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权,推进全球治理规则民主化、法治化,使全球治理体系更加平衡地反映大多数国家的意愿和利益。

为“不断完善全球治理体系,推动国际政治经济秩序朝着更加公正合理有效的方向发展”,中国坚持共商共建共享的全球治理观。“全球治理体系是由全球共建共享的,不可能由哪一个国家独自掌握,应该由各国共同来决定。”“什么样的国际秩序和全球治理体系对世界好、对世界各国人民好,要由各国人民商量,不能由一家说了算,不能由少数人说了算。”中国领导人特别强调中国等发展中国家参与制定国际法律规范的平等权利。关于如何构建一个更加公正合理的全球治理体系,习近平主席的答案是合力破解全球治理“四大赤字”:坚持公正合理,破解治理赤字;坚持互商互谅,破解信任赤字;坚持同舟共济,破解和平赤字;坚持互利共赢,破解发展赤字。

(四)通过“一带一路”构建经济全球化新格局

“一带一路”倡议是中国参与国际秩序和全球治理建设的一个典型事例和重要举措。回作为参与全球开放合作、改善全球治理体系、促进人类共同发展、推动构建人类命运共同体的“中国方案”与“实践平台”,“一带一路”以面向未来的视野,基于全球治理的哲学理念和人类命运共同体的终极目标,本质上是通过有效的国际供给,催生新的国际需求,实现世界经济再开放,进而造福于全球未来发展,帮助改善全球治理结构和水平。中国领导人曾指出,“一带一路”要以开放为导向,解决经济增长和平衡问题:要打造开放型合作平台,维护和发展开放型世界经济,共同创造有利于发展的环境,推动构建公正、合理、透明的国际经贸投资规则体系,促进生产要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合;要着力解决发展失衡、治理困境、数字鸿沟、分配差距等问题,建设开放、包容、普惠、平衡、共赢的经济全球化。

“一带一路”倡议有力诠释了中国是“全球发展的贡献者”这一身份定位。“在世界经济持续低迷的情况下,中国通过'一带一路'建设支持沿线国家推进工业化、现代化,满足各国提高基础设施水平的迫切需要,必然能激活沿线国家的增长潜能,这无疑有利于稳定世界经济局势、促进全球经济增长。”在逆全球化思潮上升、保护主义在西方大行其道的背景下,“一带一路”探索的是“去中心化”的全球化新格局,回是中国针对国际秩序的缺陷所提出的解决方案,为全球治理所提供的重要新型公共产品。

四、结语

当今世界发展充满不确定性,战争、贫困、环境、疾病等新老问题丛生,民粹主义、民族主义、反全球化等思潮泛滥,封闭、对抗、分裂等消极政策倾向抬头。新时代中国国际秩序观直面上述现实问题,以克服现行国际秩序中的不合理与非正义因素、构建人类命运共同体,回答“世界怎么了、我们怎么办”的“时代之问”。它顺应时代潮流和国际社会的普遍呼声,表达了中国与人类共命运、在和平中求发展的良好意愿与客观需求。

新时代中国国际秩序观继承和发扬了中国共产党人追求人类社会公平与正义的思想底色与精神气质,突出强调国家独立自主、自主选择发展道路、互不干涉内政等一贯原则,接续了改革开放以来中国全面融入世界的历史进程,承接并进一步确认了中国从革命者到建设者的国际身份转换。新时代中国国际秩序观体现了中国的文化特色与历史经验,以及本土关怀与世界眼光、传统价值与现代价值的有机结合。国际秩序建设与全球治理的中国方案,构成了一套立足中国文化传统、反映中国发展经验、富于中国特色同时又有世界意义的知识体系。这套知识体系是中国在长期探索解决自身发展问题以及人类共同问题的基础上形成的,给世界上那些既寻求发展、又希望保持独立性的国家和民族提供了新的选择,为国家治理和全球治理贡献了中国的经验与智慧。(注释略)

来源:《国际问题研究》2021年02月 发表时间:2021年3月26日