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刘守英:关注城市化进程中的“农村因素”

作者: 刘守英,国务院发展研究中心农村经济研究部研究员 发布日期:2007-11-20
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“农村因素”在城市化进程中的重要性越来越显著,而且在来年及以后对经济社会发展进程的影响还会增强

中共中央在进入21世纪后的连续几个“一号文件”,不仅引起全社会对农业、农村、农民问题的高度重视和关注,而且将解决问题的思路统一到“城乡统筹”上来。从2007年的经济运行和舆论焦点来看,“农村因素”在城市化进程中的重要性越来越显著,而且在来年及以后对经济社会发展进程的影响还会增强。

粮食增产情况下农产品供求失衡

  第一位引起广泛关注的,是农产品供求对国民经济运行的影响。

2007年,由于担心农产品价格的上涨带动CPI的上涨,进而引发通货膨胀,农业形势再度成为全社会的热点。

问题到底出在哪儿?一方面,从供给来看,农村和农业本身的形势并没有出现意外,粮食连年增产,农民持续增收,2004-2006年三年间粮食增产1335亿斤。另一方面,粮食总消费量2006年为10154亿斤,而2007年的粮食总产量仅9949亿斤,产需缺口逾205亿斤。在粮食增产情况下出现农产品供求失衡的局面,表明影响农产品供求格局的因素在发生变化,在当前和今后一段时期,城市化、工业化的影响将是至关重要的因素。

从需求来看,一方面,城镇人口的自然增加和城乡居民收入水平的不断提高,带来农产品消费量的不断增加。另一方面,城镇人口的机械增长,尤其是近2亿农村人口进城,不仅带来农产品的生产者减少,而且带来农产品消费者的增加。这些进城农民过去在农村,农产品主要靠自给,在进城以后,农产品的消费主要靠购买,从而带来商品农产品消费需求的增加。大多数农产品消费量,尤其是肉类、家禽、蛋类、水产品等的明显增加,如果不考虑进这一因素,就无从得到解释。

从供给来看,工业化、城市化的影响更是有目共睹。

其一,耕地面积减少成不可逆转之势。1996-2006年耕地面积减少1.24亿亩,除了结构调整、退耕还林、灾毁因素,城市化、工业化占地是其中的重要因素,近几年每年新增建设用地400万亩。2007年底18.27亿亩耕地,若按中央提出的保住18亿亩的红线,仅有2700万亩可用于建设用地,即便按照前几年的建设占用400万亩计算,这点建设占用指标不超过7年时间就用完了。随着工业化从沿海向内地推进,喊“建设指标太少”的声音也已从沿海蔓延到内地,能否保住满足粮食基本需求的耕地量将成为未来中央和地方政府博弈的焦点。

其二,谁来补粮食生产缺口成疑问。在整个20世纪90年代,东南沿海发达地区随着工业化、城镇化进程,粮食生产大幅减少,到1996年,沿海10省市的粮食总产量比1988年下降了614亿斤。到目前为止,东部地区减产后的缺口主要靠中西部地区在补充。但是,随着“中部崛起”战略的实施,中部地区诸省份正在步入快速工业化轨道,它们不仅不可能再为东部地区弥补缺口,而且自己是否能达到粮食供求平衡都面临严峻挑战。

其三,随着大量农民、尤其是青壮年劳动力出外打工,农村“三化”(村庄空心化、农业兼业化、农民老龄化)加剧。未来农业劳动者的主体是谁将成重大问题。

农村劳动力供给是否从富余进入短缺

第二个引起关注的是,中国的农村劳动力供给是否从富余进入短缺,进而引起工资成本的上升,影响中国作为“世界工厂”的地位?

20多年来,每年近亿的农村劳动力从内地农村向沿海工业化带的流动,为中国确立“世界工厂”的地位作出了历史性贡献。不管中国是否进入所谓的“刘易斯转折点”,从实地调查的实感告诉我们,那种能忍受低工资、恶劣劳动环境、不顾及人的基本尊严的农村劳动力供给已经不存在了。

理由之一,中国沿海地区的工业化,之所以能维持20多年劳动力的低工资,一个很重要的因素是,全国20几个省的农村剩余劳动力作为珠三角和长三角两片工业化带的劳动力蓄水池。正是这种非常特殊的劳动力供求格局,造成农民进入工厂时主张自己权利的余地极小,企业主提供极低且多年不变的工资及极其恶劣的劳动环境,他们也能雇到所需的劳动力,这是形成中国作为“世界工厂”的真正秘密。但是,随着这两片工业化带土地等要素成本的上升,大量附加值低的劳动密集型工业向中西部地区的转移已成必然之势。工业化分布的多区域化,带来农村劳动力就业的多极化和选择余地的增加,必然推动工资成本的上升。

理由之二,中国进入工业劳动力市场的农村劳动力状况已发生根本变化。目前80后、90后是农村劳动力进入工业劳动力市场的主力军,他们与上个世纪80至90年代进入工业劳动力市场的农村劳动力有着根本区别,后者有从事农业的经历,他们进入工业就业的目的是补农作收入之不足,其预期工资只要比农作收成高就可满足,且他们从未想到要在就业地长留;而新农村劳动力大军大部分在小学或初中毕业后,直接进入工业劳动力市场,他们没有从事农业的经历,其预期工资就不可能以农业收入为参照;他们离开家就憧憬着城市生活,压根就不想再回家务农,因而努力成为城市的一员;他们对“二元体制”的陌生,使他们对人的基本权利和尊严比上一代更加看重。

理由之三,沿海地区仍然是农村劳动力需求的主要区域,这里正在和即将进行的产业升级,对劳动力的需求更加专业化、技能化。

基于以上三点,一方面,在社会政策上,中国不可能继续让农民虽然已经进城生活、就业,继续让他们长期处于城市管理的边缘地带。进城农民工的“落地“问题,尤其是居住、孩子教育和基本保障如何解决,不仅考量工业化地区政府的执政能力,也决定这些地区未来的竞争力。另一方面,企业在工资成本和劳工条件改善以后如何消化这些成本,以及如何在产业升级中寻求竞争优势,将决定未来中国制造优势的关键。

工业化、城市化进程中的土地问题

第三个是工业化、城市化进程中的土地问题。与前几年舆论对征地问题引发的社会矛盾的关注有所不同,2007年的热点,一个集中于城郊结合部的“小产权”问题;另一个就是成渝城乡统筹试验中反映出的土地问题。

“小产权”近几年在各类城市的城郊结合部和近郊成如火如荼之势。一方面是由于城市房价的节节攀升,“小产权”房相对低价,吸引部分城里人购买;另一方面则反映出,在土地价值大幅升值的情况下农民集体为分享土地增值收益所采取的集体行动。城乡结合部的房屋以小产权房形态进入市场,在目前房价居高不下、大量农村人口进城的情况下,让城市的一些退休老人、年轻上班族和部分进入城市一定年限且有稳定工作和收入的“农民工”圆了住房梦;更重要的是,它在一定程度上缓解了大城市的住房供求,从客观上有利于落实政府稳定房价上涨幅度的调控目标。

但是,它在制度上将面临集体建设用地是否能进入市场这一几乎难以逾越的障碍,以及能否突破土地一级市场垄断格局下地方政府和房地产商的利益链。如果能好好总结“小产权房”自发发展的经验,而不是将它视为洪水猛兽,从根本上改革早已不适合社会主义市场经济要求的土地流转制度,中国城市房地产市场的发展将柳暗花明,也更有利于政府房地产调控目标的实现。

成渝地区被赋予“城乡统筹试验区”的重任。从两个地区提供的思路来看,一个是推进进城务工农民的市民化;一个是推进农民承包地和宅基地的集中化。

这两者,其核心是土地制度,其突破口也在于土地制度。一是推行农民的土地向种田大户集中,搞活土地流转,促进农村土地的规模化、集约化经营,探讨已进城农民自愿放弃土地承包权的可能性;二是探讨城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩,探索建立土地平衡和保障机制,在全市范围内平衡利用土地,探索区域土地利用计划的“异地有偿调剂”;三是鼓励农民自愿退出宅基地,逐步实现村民居住小区的集中建设。

成渝地区以土地制度作为突破口的思路,面临几大挑战:

其一,如果农民无法得到和城里人完全平等的就业、社保、教育、身份、住房等权利,他们又如何能“自愿退出宅基地,流转承包地”呢?如果完全实现城乡“二元体制”的一元化,政府目前有如此大的财力来破解这一历史难题吗?

其二,增减挂钩中的相关政策问题有待明确。城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩,对于盘活农村存量建设用地、节约集约利用土地有创新意义,但在农用地管制和建设用地审批制度下,甲地的农村存量建设用地内含着该地参与工业化的权利,如果将甲地的存量用地整理后,用到已地去搞工业和城市建设,对甲地的发展权如何补偿?另一个敏感的问题的,存量集体建设用地整理后用于非农建设时,是否占用建设用地指标?如果占用,地方就没有盘活的积极性;如果不占用,如何防止地方借此政策,任意扩大建设用地?

其三,“旧村改造”中的农民宅基地权利问题不容忽视。地方政府之所以有如此大的积极性去盘活宅基地,很重要的一个因素是它可以避开建设用地指标,社会资本之所以有如此大的热情介入“旧村改造”,一个重要的诱因是,宅基地改造出来在安置农民后的多余用地可进行房地产开发,从中获取丰厚的利润,但是农民得到的仅仅是“拆一还一”和一个每月几百元的低保,他们从此将丧失对集体宅基地的商品化权利。

其四,土地制度上的突破必须以产业发展和充分吸纳农村劳动力就业为前提。如果在工业化没有高度发展的情况下,贸然动农村土地承包制度以及农民宅基地制度,不仅会导致农民权益受损,而且会导致社会不稳定性增加。

来源: 《财经》网络版,2007年11月20日