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任兴洲:加快住房市场法律体系建设刻不容缓

作者: 任兴洲,国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员 发布日期:2012-05-29
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“随着我国经济的快速发展和城市化的快速推进,中国的住房市场发展得很快,这两年保障性住房也加快了建设步伐,居民住房条件得到了显著改善。但与此同时,住房市场也出现了一些新的问题,如房价上涨过快、市场秩序混乱、住房质量问题频发、住房保障不足等。”5月15日,国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲在接受中国经济时报独家采访时表示,这些问题的产生既有体制、机制的原因,同时也暴露出我国住房法律体系建设的滞后和法律规范的严重缺失。也就是说,这些年来,虽然一些部门或地方出台了一些住房方面的规章或管理办法,但从法律层级与整体性角度看仍显不足,且明显滞后。

“因此,加快我国住房市场的法律体系建设已刻不容缓。目前亟须用法律形式规范住房市场的有序发展”任兴洲说。

现实需要:住房市场发展的迫切要求

记者:看过你近期的一些研究成果,我们发现这一段时间,你对住房方面的研究较多,且一直在强调住房市场法律体系建设的迫切性。可否把这种迫切性说得具体些?

任兴洲:具体来说,就是住房市场的快速发展客观上对法律体系的建设和完善提出了迫切性要求。我国房地产市场发展得很快,这两年住房保障也加快了建设步伐,用法律来约束和规范市场的健康就更加迫切了。

尤其是保障房建设方面。去年我国开工了1000万套保障性住房,今年又将有700万套开工建设,加上2010年的500多万套,近几年建设和已开工的保障性住房已达2000多万套,“十二五”期间将有3600万套保障性住房建设并逐步交付使用。到“十二五”末期,我国保障房覆盖的城镇家庭大体上将占到20%。保障性住房的大规模建设也亟须相关法律的规范。

在保障性住房的建设中,公共租赁住房的比重就越来越大,2011年开工的1000万套保障房中,约有22%是公租房,而公租房的建设、配租与其他保障房形式有着较大差别,包括资金筹集、公平配租和后期管理等。这就亟须出台关于公租房的管理办法。

近几年,我国住房方面的法律建设已进入了快车道,例如住房保障法正在起草,一些地方的公租房管理办法和规范也已出台,全国的公租房管理办法有关部门也在抓紧制定中。

记者:刚才你说到我国住房市场的法律体系建设已刻不容缓,这是说法律体系建设对住房市场有特别的重要性?还是说住房市场对法律体系有更高的要求?

任兴洲:对法律体系要求高是由住房市场的特性决定的。首先,住房是人类生存与发展的基本资料。居民住房水平不仅是反映一个国家或地区经济社会发展水平和居民生活水平的重要标志,而且它是个基本民生问题,对于改善民生、促进社会和谐稳定以及带动经济增长都具有重要意义。因此,保障公民“住有所居”是许多发达国家和一些发展中国家政府公共政策的重要目标和主要着力点。

同时,住房又具有不同于一般耐用消费品的特殊性质。第一,住房既是人们的基本生活资料,但从长期看又具有一定的投资品属性,而且由于投资信息不对称,容易产生资产泡沫;第二,住房具有地域固定性等不动产属性,特定地域上的住房具有相对稀缺性或过剩性,不同地域间的住房无法完全替代。另外它的供求弹性小,所以,住房市场价格容易出现较大的波动;第三,住房开发与消费都对金融高度依赖,无论是开发企业的土地购置、商品房的开发建设,还是在居民的住房消费、购买环节,都需要依靠大量融资和信贷才能完成,因此,住房领域对金融信贷政策高度敏感,这一特点也使得住房市场的波动和风险极易引发金融领域的波动和风险,如美国的次贷危机引发了国际金融危机。同时它又是一个带动性很强的产业,对各行业的关联度很高。

所以住房是一个特殊的商品,正是因为这些原因和特点,使住房市场以及住房保障都对法律体系建设提出了更高要求。

正视不足:我国住房法律体系建设中还存在一些突出问题

记者:据我们了解,自我国住房制度改革以来,也出台了一些法律法规,从总体上看,你认为,我国住房法律体系建设还存在哪些缺陷和不足?

任兴洲:从1998年我国住房制度全面改革以来的这十几年来,一些主管部门和地方政府先后出台了一些与住房相关的法律法规,例如住房公积金条例、廉租住房管理办法和经济适用住房管理办法等。但总体来看,我国住房立法在统一性、权威性、协调性等方面仍存在问题,住房法律体系尚不完善。

一是缺乏系统完整的住房法律体系框架。尽管我国围绕商品住房、住房保障先后制定和实施了一些法规或部门规章,但由于目标和背景各不相同,这些法规和规章的系统性和完整性不足,一些法规和规章之间缺少相互配套和有效衔接,导致住房政策目标出现左右摇摆。

二是现有住房法律层级较低,缺乏权威性。到目前为止,我国既无一部完整的《住宅法》,也没有一部规范的《住房保障法》,仅有的一部关于住房的行政法规是《住房公积金管理条例》。而多数住房方面的规范是以国务院和国务院办公厅的文件为主,还有一些是住房和城乡建设部、国土资源部等部门的规章,以及地方性法规和管理办法。与全国人大的正式立法相比,这些法规和文件的法律层级相对较低,缺乏更为严格的权威性和严肃性。一些住房方面的规范甚至不得不依靠行政手段来完成。这不仅造成了住房问题的责任难以合理界定,而且有些住房政策之间相互矛盾,容易使政策初衷在不同利益的博弈之中被消解。

三是目前我国还缺乏有力的法律监督和执法机制。一方面,对人民群众反映较为强烈的住房市场不规范行为缺乏有力的监督和惩罚机制。例如“囤地、捂盘”受到的惩罚与所获市场收益之间严重不匹配,导致现有监督机制效力较弱。另一方面,对于住房保障分配过程中的失信行为缺少明确的法律制约,例如对于住房保障中的虚假申报、转租牟利、恶意占用等问题,还没有专门的法律做出规定,导致失信成本过低。再一方面,以国务院及相关部门规章为主的法律形式,在地方执行时往往打折扣,甚至变相突破规定,形成“上有政策,下有对策”的局面,使得一些法规和规章难以真正落到实处。

记者:你觉得造成这种现象的原因有哪些?

任兴洲:我认为,一方面是因为我国是从计划经济转轨到市场经济来的,在计划经济体制下,我国在相当长的时间里并不存在一个真正的房地产市场,所以以前我们在这方面的法律体系总体上是欠缺的。另一方面是我国住房市场发展得很快,立法的进程跟不上市场发展的步伐,导致法律建设相对滞后,层级也较低。

值得欣慰的是,目前有一些住房方面的立法已经提到重要议程上来。例如,《住房保障法》调研和起草已历时几年时间,公租房管理办法也在起草中,住房公积金条例也要进行修定和完善。这就说明无论是全国人大,还是行政法规,还是一些主管部门的规章等方面建设都加快了步伐。

政策建议:完善我国住房法律体系

记者:作为国务院直属的政策咨询研究机构,国务院发展研究中心正在着力打造一流智库,从各方面为国家发展献计献策,作为这个机构的一份子和长期研究住房市场的研究人员,你对我国住房市场法律体系建设方面有哪些政策建议?

任兴洲:多年来,我们一直在进行我国住房领域的政策研究。结合我国住房法律体系现状和存在问题,借鉴国外住房立法的实践经验,我们建议从以下几方面着手完善我国住房法律体系:

第一,尽快制定我国住房的基本法律。坚持以人为本的法治理念,通过《国家住宅法》进一步明确“人人享有适当的住宅”的核心目标,强化对“居住权”的法律保护,确保居民基本住房权利,让住房真正回归居住本质。明确规定政府有责任为居民家庭实现居住权提供帮助和支持,同时,政府有义务促进住房市场的健康发展,为其提供良好的体制与政策环境。

第二,尽快出台《住房保障法》,填补我国住房保障法律的空白。通过立法明确住房保障范围、保障对象和保障标准。充分考虑我国工业化、城市化发展趋势,根据城市新增人口因素,实现对城镇常住居民的保障层次之间的有效衔接。对于产权型保障性住房(如经济适用住房)要大幅降低获益空间,对于租赁型保障住房(如公租房),要建立长效、规范的保障性住房支持体系,尽快弥补现行财税、金融以及土地法规中的空白和不足。

第三,总结经验,将符合我国国情、行之有效的住房政策上升为法律或行政法规。对自主型、改善型和投资型住房消费,建立差别化的支持体系,并以法律形式将这种差别化政策确定为国家长期住房市场调控的价值取向。通过利率、规划、税收等方面的法规修订,鼓励开发企业提供中小套型、中低价位的住房。通过法律形式建立稳定的住房调控体系,引导住房价格形成合理水平,建立完善住房问责机制。

第四,强化住房法律监督和执行机制。提高住房执法效率的根本在于,进一步明确住房开发、交易、中介服务、物业管理等环节的法律监督机制,依法建立专业的住房执法机构,并赋予一定的权力和职责,切实维护住房法律的权威性。

来源:《中国经济时报》,2012年5月29日,记者:李慧莲、段树军