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陈昌盛:新一轮财税改革思路与突破口何在?

作者: 陈昌盛,国务院发展研究中心宏观经济研究部部长、研究员 发布日期:2013-07-12
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财税改革涉及面宽并直接触及利益格局,必须在改革的紧迫性与可推动性之间寻求平衡。优先选择中央上划部分事权,有利于获取地方政府对改革的支持,有利于以事权划分带动财力重新配置,并配合“营改增”积极推进地方主体税建设;选择建立“国民基础社会保障包”,一定程度能给地方政府减负,同时有利于要素跨地区自由流动和控制系统风险,为经济运行和其他改革创造一个相对稳定的大环境。

我国现行财税体制框架由1994年的分税制改革确定。分税制体制对我国建立公共财政体系和推进市场经济体制改革具有里程碑意义,对促进市场经济发展、全国市场统一、稳定财政收入、调节地区差距、促进地区竞争和提高国家宏观调控能力都发挥的重要作用。分税制改革是成功的,与社会主义市场经济基本适应,总体方向需要继续坚持。

现行体制存在的主要问题

为确保改革能顺利推进,从着眼增量和长期角度,1994年的分税制改革在制度设计上做了不少让步,在战略上做出了次优选择。但随着我国经济社会快速发展和社会经济结构的深刻调整,旧财税体制暴露出的问题也日益突出。

一是宏观税负基本合理,但名义税负偏高,征管能力偏弱,征税成本偏高,非税和隐形负担重;税收总量问题不大,但结构问题十分突出;间接税强,直接税弱,劳动、消费税负重,资本、财产税负轻。

二是政府分级分税方向基本正确,但政府间事权划分不合理、不清晰问题长期存在,导致财力配置不匹配,问题多发、效率偏低;中央政府与地方政府激励不相容问题突出;中央与省政府间体制比较规范,但省以下体制不健全、不稳定。

三是在经济高增长支撑下财政状况良好,但随着经济减速和公共服务刚性增长,或有负债攀升,未来收支矛盾压力突出,财政稳定性和可持续性面临严峻考验。

四是财税体制有效促进了地方竞争,但引导地方政府追求GDP规模和发展工业生产上比较有效,而鼓励地方政府改善公共服务、保护环境和引导人口集聚方面效果不理想。

新一轮财税改革的总体思路

财税体制是塑造政府与市场,政府与公民,政府与社会,以及政府之间关系至关重要的基础性制度安排。推动财税改革,对政府自身改革和其他领域的改革具有重要的先导意义。

应按照有利于要素流动、市场统一、促进经济社会可持续发展,有利于稳定财政收入,调节差距,增强财政稳定性,有利于政府职能转变,实现公共服务均等化,提高政府效率和透明度的原则,坚持量力而行、量入为出,既托住民生底线,更鼓励自我奋斗,既加强中央权威和宏观调控能力,又合理分权和充分调动地方积极性,在总量上不提高宏观税负(35%左右)的前提下,增加政府公共服务支出,加快优化税制结构,全面削减企业和居民的非税负担;在维持中央财力适当集中度(50%左右)条件下,合理划分中央与地方及地方各级政府间的事权,以事权安排重新配置财权和财力;在继续发挥财税体制促进地方竞争的同时,通过地方主体税系调整引导地方政府竞争转向改善环境,提升公共服务,吸引人口聚集;以中央政府上划部分事权,建立“国民基础社会保障包”为突破口,加快启动新一轮财税体制改革。

新一轮财税改革的重点内容

1、以中央上划部分事权带动事权结构重构。

按照事权优先于财权原则,重塑中央与地方、地方各级政府之间的事权责任架构。合理界定中央事务、地方事务、中央与地方共同事务、中央委托事、中央引导和鼓励性事务的边界,规范省以下各级政府事权边界。以上划部分事权,适当扩展中央政府支出规模为重点,将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理均上划为中央事权。中央政府本级支出应由当前15%左右,逐步上升到30%左右。

根据外部性、规模效应和资金保证能力原则,进一步规范省以下各级政府事权。在事权合理划分基础,调整优化各级政府税收划分和财力分配。调整转移支付办法,增加一般性转移支付,减少和归并专项转移支付,转移支付因素计算与户籍人口脱钩,与常住人口挂钩。

2、实施“国民基础社会保障包”制度。

实施主要由中央和省级政府承担支出责任的、低标准均等化的“国民基础社会保障包”制度,以促进人口自由流动,保障国民基本社会权益。

保障包的内容当前可包括:用名义账户制统一各类人群的基本养老保险制度,基本养老保险基金实行全国统筹,现行参保补贴政策不变;医保参保补贴实现费随人走,人口跨行政区流动时补贴由上级及以上政府承担,无论其在流入地参加何种医疗保险均可使用该补贴;中央政府对义务教育生均经费实行按在校生人数均一定额投入(1500元/人年),对全国低保对象按人头实行均一定额补贴(100元/人月)。

这些待遇都记录到统一到个人唯一社会保障卡中,不分户籍全民普惠享受。今后逐步扩展内容、提高水平,进一步削弱户籍的福利分配功能。社保卡具有补贴结算功能,并实现全国范围的可携带。

3、以全面推行“营改增”为契机,加快地方主体税建设。

按照先区域、后行业的原则,加快营业税改增值税的全国推广。配合营改增后中央与地方收入格局的调整,加快推进消费税改革,从目前的生产环节征收改为零售环节征收,按照消费地原则将消费税改变为地方税。同时将车辆购置税划归地方税。

加快建立完善的不动产登记制度,实现全国联网,并明确不动产的公允市场价值评估原则和机制。设定3年左右过渡期,然后正式全面开征房产税,并明确为区县级政府主要税收来源。全面减并非税收入,市级政府、区县政府每一项非税收入的征收均需要省级人大以上的批准。除共享税外,地方政府逐步形成以消费税、房产税为主的稳定收入来源。

4、规范地方发债制度,防范债务风险。

规范政府会计制度,编制政府资产表。明确地方政府债务主体,提高地方融资活动透明度。规范地方融资平台,“开前门、堵后门”,扩大地方政府自行发债,并建立债务风险预警机制。启动市政收益债发行,综合运用资产证券化、引入保险和养老金等机构投资者拓宽地方政府融资渠道。

5、完善基本财税制度,提高财政效率和透明度。

实现全口径预算,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算(包括国有金融资本)和社会保障预算。推行编制中期预算。适时实现国税、地税机构合并。优化政府现金管理、国库集中收付和政府采购制度。发行国债置换央行外汇储备资产,外汇储备管理移交财政部门。在投入和服务程序上明确基本公共服务国家标准。

按属地原则解决税源与征税地分离问题。把水、森林等纳入资源税征收范围,推行开征环境税。全面提高政府税收征管能力,将个人纳税行为与个人信用挂钩。建立第三方公共支出绩效评估与监督制度。以财政透明度推动提高政府透明度,让权力在阳光下运行,推动重塑现代政府与市场、政府与社会、政府与公民,以及政府之间的新型关系。

改革的突破口与优先顺序

财税改革涉及面宽并直接触及利益格局,必须在改革的紧迫性与可推动性之间寻求平衡。随着营业税改增值税全面推广,引发政府间收入格局变化,中央与地方税收划分必然面临新一轮调整。随着新型城镇化的推进,对人口要素的自由流动提出新要求,而养老、医疗、教育等基本公共服务的碎片化和不可接续携带问题成为一大阻碍。随着我国增长阶段转化,经济运行的不确定和脆弱性增加,建立最基本的国民安全网以守住风险底线紧迫性增加。

优先选择中央上划部分事权,有利于获取地方政府对改革的支持,有利于以事权划分带动财力重新配置,并配合“营改增”积极推进地方主体税建设;选择建立“国民基础社会保障包”,一定程度能给地方政府减负,同时有利于要素跨地区自由流动和控制系统风险,为经济运行和其他改革创造一个相对稳定的大环境。

从改革优先顺序看,短期内(2013-2014)重点将食品药品安全、基础养老金等事权划归中央政府;研究制定“国民基础社会保障包”的实施方案;在全国范围内推行“营改增”,逐步将邮电通讯、建筑业和房地产业纳入;研究消费税在消费环节征收方案;建立全国不动产登记制度并实现全国联网,扩大房产税试点。

中期内(2015-2017年)重点是实施“国民基础社会保障包”制度;将消费税和车辆购置税划为地方税;全面征收房地产税;编制地方政府资产负债表,允许地方政府自主发债。适时实现国税、地税机构合并。

到远期(2018-2020)时“国民基础社会保障包”兜底功能基本完备;形成收支结构改善,事权划分合理,事权与财力相匹配,中央以增值税和所得税为主、地方以消费税和财产税为主的体制格局;财政透明度、稳定性和可持续性明显增强。

来源:《上海证券报》,2013年7月12日