十九大报告提出，以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。这一要求有利于长期被城市排斥在外的流动人口加快融入城市。2019年2月国家发改委颁布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》要求，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，统筹推进本地人口和外来人口市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。对外来人口更包容，成为未来城市群和都市圈发展的重要特征。

但当前，社会各界仍然存在对人口流入城市特别是大城市的各种担忧。担忧的焦点在于，担心城市人口规模扩大会带来“城市病”，尤其是担心人口规模增加会给城市带来严重的通勤问题，包括交通拥堵和长距离通勤，这又集中体现为通勤时间长。

尽管已有的研究表明，城市人口规模扩大仅带来平均通勤时间的小幅增加，但一些地方政府和学者仍将城市交通拥堵简单地归因于人多。这使一些城市在政策上倾向于限制人口流入。而受限制政策影响的主要是流动人口，特别是低技能的流动人口。

但是流动人口真的是城市通勤问题的“主导者”吗？我们还是要看研究结果。

一、流动人口不是城市通勤问题的来源

我们主要采用两组数据进行分析。

一为“2010年全国城镇住户基本情况抽样调查”（以下简称为“2010年城镇调查数据”），一为“2011年全国流动人口动态监测调查数据”（以下简称为“2011年流动人口监测数据”）。这是已知的数据中，对中国常住人口和流动人口的通勤时间最好的调查数据。

虽然这两组数据年份较早、代表性弱一些，但是仍然能说明问题。并且如果以高德地图和百度分别发布的最新中国城市交通报告与本文的结论对比，并没有发现冲突。

首先，流动人口的平均通勤时间明显低于常住人口。

不同规模的城市常住人口与流动人口的平均通勤时间对比。注：散点图中的每个点代表一个城市；纵轴上的高度，实心的点代表一个城市常住人口的平均通勤时间，空心的点代表一个城市流动人口的平均通勤时间；横轴为城市的人口规模；各个点的大小为该城市市辖区人口中流动人口的比例，用市辖区“本省+外省流动人口”占市辖区总人口的比例度量。在同一人口规模下，大小相同的实心和空心的点代表同一个城市。

2010年和2011年两个调查可利用的数据中，共同覆盖的城市有208个。统计结果显示，这208个城市中，常住人口的平均通勤时间为20.27分钟，但是流动人口的平均通勤时间仅为12.13分钟，即使是居住在市辖区的流动人口，平均通勤时间也仅有13.07分钟。

2010年总体常住人口超过1000万的13个大城市，流动人口的平均通勤时间仅为常住人口通勤时间的一半左右。而且，北上广深四个一线城市流动人口的通勤时间在所有城市中并不是最长的。

此外，我们也发现人口规模越大的城市，流动人口比例越高。

由于流动人口的平均通勤时间小于常住人口，并且人口规模越大的城市流动人口比例越高，所以流动人口不仅不是城市通勤问题的来源，反而成为大城市平均通勤时间没有过快上升的稳定器。

其次，城市人口规模增加时，流动人口通勤时间上升的速度慢于常住人口。

从城市间的对比来看，随着城市人口规模增加，如果流动人口通勤时间增加的速度超过常住人口通勤时间的增速，那么流动人口仍有可能拉动城市平均通勤时间迅速上涨。图1中两条拟合线的斜率，分别代表了常住人口和流动人口的通勤时间随城市人口规模增加而上升的速度。通过对比，我们可以看到，流动人口平均通勤时间增加的速度要慢于常住人口。因此流动人口不仅不会拉动城市平均通勤时间迅速上涨，反而使城市平均通勤时间增加的速度放缓了。

更精确的计量结果显示，城市人口规模每增加1倍，流动人口平均通勤时间仅增加0.915分钟，而市辖区流动人口的平均通勤时间仅增加0.631分钟，增加幅度都小于总体常住人口的2.084分钟。并且，流动人口规模增加，城市平均通勤时间并没有显著增加；而就业人口规模或者常住人口规模增加，城市平均通勤时间则显著增加，虽然数值并不大。

这进一步说明，流动人口增加，并不是城市通勤时间增加的主要原因，城市通勤问题应该从城市治理等其他方面去寻找原因。

二、流动人口何以通勤时间较短

在城市内部，流动人口会权衡居住地、就业、可选择的交通方式等因素，最终决定在哪 居住，如何通勤。因此，通勤与每个人的职业特征、居住状况等因素密切相关。

首先，短距离通勤的人口比例较高。

流动人口和常住人口的一个重要差别在于流动人口中“通勤时间为0”和“步行”上班的人口比例更高。我们计算了2010年和2011年两个调查（可利用的数据）共同覆盖的208城市中，人们上班时各种通勤方式的比例和时间，发现流动人口中，有很高比例的人是短距离通勤，比如步行，甚至就在工作地周围，无须步行。

从表1可以看到，流动人口中“通勤时间为0”的人占21.4%，高于常住人口中“其他”选项的比例（包括通勤时间为0以及其他通勤方式）约10个百分点；步行上班的人在流动人口中占35.5%，他们的平均通勤时间为10.03分钟，而常住人口中步行的比例为30.1%，且通勤时间更长，为12.11分钟。其他通勤方式中，流动人口采用“自行车”、“公共交通”和“班车”上班的比例均低于常住人口，但是平均通勤时间并无显著差异。市辖区流动人口的统计结果类似。

因此，流动人口“通勤时间为0”和“步行”上班的比例合计高达56.9%，且通勤时间更短，是流动人口通勤时间低于常住人口的重要原因。这也从一个角度说明，流动人口比常住人口使用更少的公共交通和道路资源，对城市整体通勤的影响更小。

这个结果也提醒大家，我们看到的各种通过网络的通勤调查或者通过手机信号识别出的通勤时间，更多地反映了白领阶层，或者通过自驾车、公共交通上班群体的通勤距离和时间，而这恰恰忽略了这部分短距离通勤的流动人口。

其次，通勤时间较短的职业从业人员比例较高。

通勤时间为0的流动人口，主要从事“经商”、“商贩”和“餐饮”这三种职业。从表2的统计数据可以看到，通勤时间为0的流动人口中，从事这三种职业的人占 50.32%（29.1%+8.32%+12.9%），而所有流动人口中，仅有34.72%（17.58%+6.04%+11.1%）的人从事这三种职业。市辖区样本的结果类似。

可以推测，通勤时间为0的流动人口，因为职业的需要，往往就居住在就业场所附近，因而缩短了通勤距离。

并且，流动人口中“经商”、“商贩”和“餐饮”这三种职业从业人员的比例，也要高于三种职业在常住人口中的比例。根据2010年人口普查数据计算的结果显示，城市常住人口中“商业、服务业人员”大类的从业人员比例为16.58%，市辖区为25.64%。但是根据2011年流动人口监测数据计算的结果显示，流动人口中“商业、服务业人员”大类的人口比例为54.87%，市辖区为58.35%；仅仅从事“经商”、“商贩”和“餐饮”这三种职业的人就高达34.72%，市辖区为36.29%。

而流动人口中从事“经商”、“商贩”和“餐饮”的人，平均通勤时间在所有职业里恰恰是最短的。“专业技术人员”在城市间流动比较自由，接近常住人口，可以作为参照；计量结果显示，从事“经商”、“商贩”和“餐饮”的人，上班通勤时间平均而言都比“专业技术人员”少6分钟以上，市辖区这三种职业从业人员的平均通勤时间则少得更多。

流动人口中从事“经商”、“商贩”和“餐饮”这些商业服务业的比例较高，且通勤时间较短，可以从职业上解释，为何流动人口的通勤时间要比常住人口更少。

如果做城市间的对比，我们也会发现，“经商”、“商贩”和“餐饮”这三种职业从业人 员的平均通勤时间在不同人口规模的城市之间差异较小。计量结果显示，城市人口规模大一倍的城市，“专业技术人口”的通勤时间平均要高2.349分钟，非常接近人口规模增加一倍时，城市常住人口平均增加的通勤时间2.084分钟。与之形成鲜明对比的是，城市人口规模大一倍的城市，“经商”、“商贩”和“餐饮”三种职业人口的平均通勤时间仅仅高出0.832分钟、0.166分钟和0.572分钟。

第三，就近居住缓解通勤。

租房相对于购房来说，不需要一次性支付高昂的费用，并且有更多的房子供选择，如果选择租房，流动人口就比较容易在工作场所附近找到居住的地方，减少通勤时间。

从表3的统计结果来看，流动人口租房的比例要远远高于租房的全国平均水平，为70.45%，而全国的平均水平只有25.77%。另外，居住在“借住房”、“单位/雇主提供的免费住房”和“居住在就业场所”的人也占流动人口的17.38%。可以看出，流动人口主要通过“租房”和居住在“雇主提供的免费住房”解决居住问题，并且，市辖区和城市总体的居住特征差别不大。

而“租房”和“居住在雇主提供的住房”中的流动人口，通勤时间也恰恰比较短。计量结果显示，流动人口中“租住单位/雇主房”和“租住私房”的人，平均通勤时间显著低于居住在“自购房/自建房”里的人，平均而言要少8.856分钟和5.269分钟。

流动人口中“租房”和“居住在雇主提供的住房中”的人比例较高，并且通勤时间较短，可以从住房上解释为何流动人口的平均通勤时间较短。

另外，如果做城市间的对比，人口规模大一倍的城市，居住在“自购房/自建房”里的流动人口，通勤时间平均高出2.664分钟；但是“租住单位/雇主房”和“租住私房”的流动人口却仅仅高出0.625分钟和1.072分钟。租房，成为缓解通勤问题的重要手段之一。

值得一提的是，居住在“政府提供廉租房”的人，通勤时间却与居住在“自购房/自建 房”中的人无显著差异，而且这两类都是平均通勤时间最长的人群。从城市间的对比来看，如果城市人口规模大一倍，居住在廉租房里的流动人口平均通勤时间要高5.12分钟。

三、提高城市的空间治理能力才是未来的方向

在城市化水平不断提高的趋势下，流动人口是城市人口的重要组成部分。

如果我们将迁入一个城市但不具有该城市户籍的人口算作流动人口的话，根据2010年人口普查的结果，我国内地的流动人口规模约为2.21亿人，占内地总人口的16.5%左右。在市辖区人口超过100万的133个城市中，流动人口占城市总人口的比例平均为14.11%。在四个一线城市这一比例更高，分别为北京（41.53%）、上海（43.71%）、广州（40.15%）、深圳（76.73%）。这意味着，任何一项简单限制人口流入的政策，都会给城市治理和流动人口带来巨大影响。

本研究的核心发现是，流动人口增加并没有显著地增加城市的平均通勤时间，对于大城市，这一结论仍然成立。这一发现对城市治理有两点重要的政策启示：

第一，不能寄希望于通过限制人口进城来缓解城市的通勤问题。由于受个别超大城市限制人口政策影响的主要是流动人口，而流动人口并没有显著地增加城市的平均通勤时间，因此通过控制人口规模缓解城市通勤问题，作用将非常有限。但是，城市控人可能会造成流动人口收入下降、城市服务价格因劳动力供给短缺而提高等后果。如果为防止拥堵而限制城市人口流入，结果可能得不偿失。

第二，应积极发展租房市场，促进职住平衡。尤其要注意优化廉租房的空间布局，以减少低技能和低收入群体的通勤时间。随着户籍政策逐步放开，廉租房政策应该覆盖更多的低收入群体。廉租房选址的时候，把目标群体的通勤问题纳入考虑，促进这部分人群的职住平衡，既有利于政策的公平性又有利于提高这部分群体的工作效率。

把更多的资源投入到交通技术提升和政府空间治理能力提高上来，以此不断增强城市的承载力和包容力，平衡人口规模扩大带来的负面影响。如此，可以在缓解通勤问题的同时，实现城市让生活更美好，满足人民群众对美好生活的向往。

来源：澎湃新闻，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6269760 发表时间：2020年3月23日