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中国对东南亚的钢铁投资

作者: Tham Siew Yean,东南亚研究所访问高级研究员; Yeoh Wee Jin,东南亚研究所秘书长 发布日期:2020-09-07
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2018年,中国是全球最大的钢铁生产国,其次是印度、日本、美国和韩国。上世纪90年代初,钢铁生产被列为战略产业。钢铁是许多制造业和建筑业的基本原材料,钢铁行业是经济发展的支柱产业。因此,在政府包括补贴和国有银行的非商业条款贷款等措施的大力支持下,中国钢铁生产迅速扩张。尽管国内需求不断增长,但中国钢铁行业的产能过剩已在21世纪初出现,并于2015年达到峰值。虽然中国正在努力改革钢铁行业,如减产和名义上禁止新增净产能,但钢铁产能过剩的问题依然存在。

2013年,中国提出“一带一路”倡议,随后又推出了企业“走出去”战略,推动产能转移,以此作为中国发展战略和外交政策的基础。中国认为这是一个双赢战略,因为过剩产能可以用来弥补东道国的产能不足。“一带一路”倡议和“走出去”战略增加了中国对东盟国家的投资,2018年中美贸易战进一步加速了投资的增长。受2020年新冠肺炎疫情影响,“一带一路”项目可能减缓、推迟甚至取消,但中断只是暂时的。

中国将东南亚视为潜力巨大的钢铁市场。该地区对轨道交通、高速公路、桥梁、公路、立交桥、大坝和发电厂等基础设施需求旺盛,符合“一带一路”倡议的目标并刺激了钢铁的需求。东盟推动互联互通建设,也与以基础设施建设为重点相契合。

中国在东盟的钢铁投资

2018年,东盟的钢铁需求为8000万吨。其中,建筑业是最大的钢铁消费行业,占总需求的70%;汽车行业第二,占11%;造船行业第三,占3.7%;其他钢铁消费行业包括机械、包装、石油和天然气等。2018年,东盟的钢铁生产商生产了4280万吨钢铁产品,略高于该地区钢材需求的一半。大多数东盟生产商生产长材,即棒材、线材和型材,另一些生产商生产用于建筑、造船、汽车和其他行业的板材。在东盟生产的钢铁中,71%长材,29%是板材。2018年,东盟6国共进口钢材5050万吨,其中长材1320万吨,板材3730万吨,净进口为3720万吨。过八成的进口产品用于建筑业。中国是东盟进口长材的主要来源国(进口占比48%)。相比之下,东盟75%的扁钢产品是从日本、中国和韩国进口。

随着国内需求和消费的疲软,自2017年以来,中国钢铁制造商、民营和国有企业一直在加速海外扩张。东盟是一个潜在的增长市场,基础设施项目越来越多,制造业活动也在不断增加。特别是,由于贸易战和疫情导致的供应链转移,预计部分制造业将从中国移出,东南亚地区制造业的外国直接投资未来有望增长。

中国钢铁厂每年1420万吨的现有海外产能中,有近一半位于东盟。目前,中国有三家钢铁厂在印尼和马来西亚开工运营,总产能为每年850万吨。还有7个产能更大的新项目正在筹备中,如果这些都能够实现,产能将增加两倍至4160万吨/年。这些工厂还将在柬埔寨、菲律宾和缅甸设厂。

机遇与挑战

钢铁部门的投资有助于创造就业机会,吸引更多的资本和技术,从而促进资本密集型工业的发展。然而,由于每个东盟国家只考虑本国境内的投资,因此没有对该地区的整体钢铁产能进行监测。但这一点很重要,因为除了中国投资,东盟的钢铁行业还有来自其他国家的投资。此外,由于钢铁生产需要矿产资源,中国对印尼大规模投资矿产资源。

东盟的钢铁制造商无法与中国竞争。一方面,就原材料来看,中国使用的是高炉和便宜的铁矿石,而东盟的电弧炉工厂使用的是更昂贵的原料;另一方面,中国政府对钢铁生产商大力支持。东盟市场的钢铁以进口为主,其中约一半来自中国,这导致该地区的国内生产商产能闲置,损失资金,并面临倒闭的风险。

东盟现有的和增加的产能能否被该地区的消费消耗,取决于生产的钢铁类型。2000年至2018年,东盟供应的长材足以满足市场需求。从根本上说,由于进口和本地生产的钢材之间存在价格和质量差异,东盟当前的产能超过了当前的需求。就板材而言,消费似乎正在赶上东盟的钢铁产能。但鉴于板材产品新产能的增加,未来有可能出现产能过剩的情况。

总体而言,如果所有计划产能能够实现,并假设每年消费增长5%,预计目前1400万吨至2000万吨的过剩产能未来将增至8280万吨至8860万吨。这意味着该地区的钢铁生产将向出口市场溢出。出口到美国将面临特朗普征收的钢铁关税,同样出口到中国也不太可能,中国自身就产能过剩,而且其钢材更有竞争力。由于有足够的地区产能,东盟市场实际上并不需要大部分新增的钢铁生产计划。美国钢铁工业联盟表示,东盟钢材进口之所以如此庞大,主要是因为中国的产能过剩。

对东盟的政策影响

与投资高风险的大型基础设施项目不同,中国对传统和新制造业活动的投资在东盟受到欢迎。这是因为外国直接投资可以带来资本,创造就业,并提供技术转让机会。每个成员国都通过财政、非财政激励措施以及建立经济特区来争夺这些外国直接投资。投资竞争还导致成员国之间爆发了一场激励战,大家都想制定激励方案吸引受中美贸易战影响的投资者。

鼓励措施在促进外国直接投资方面的作用已得到多方论证。但鼓励措施是次要的,吸引外国直接投资的能力主要取决于市场规模、自然资源和人力资源等基础要素,尤其对高附加值投资来说,熟练劳动力最为重要。

更好的政策选择是通过消除投资壁垒,提供有利于投资的法律和商业环境。加速执行《东盟经济共同体综合战略行动计划》至关重要,这有利于改善投资环境。因此,东盟应将提高投资相关政策和法规的透明度置于其他措施之上。

东盟用于钢铁生产的主要矿产开采活动应遵循《东盟矿业合作行动计划(2016-2025)》中的倡议。尤其重要的是,为了此类资源的可持续发展,应根据《计划》中“加强矿产资源可持续开发能力”的目标,建立并推行最佳实践。

由于钢铁被排除在东盟部门合作倡议之外,强调对话以促合作而非竞争十分重要。东盟钢铁理事会需要通过监测各成员国钢铁生产和贸易的增长情况,加强国家之间的合作,推动信息共享和合作。

在国家层面,重要的是每个东盟国家从地区的角度而非自身的角度来考虑外国投资。虽然每一项投资都有可能促进单个国家的发展,但推动出口必须考虑到该地区整体的发展。这是因为每个国家都热衷于促进出口,特别是对该地区的出口。因此,某一国家在批准投资之前,必须考虑该地区某一特定部门的生产和出口能力。各国政府应利用东盟钢铁理事会的信息共享,来确定该地区需要哪些钢铁投资,并抑制对产能过剩的钢铁产品的投资。

研究结论

除了钢铁之外,水泥、造船和太阳能电池板制造等行业也面临产能过剩问题。中国已经采取了多项措施来应对,包括淘汰老化落后的设备,禁止制造商盲目扩大生产规模,并通过整合来精简行业等。与此同时,中国还努力借助对外投资,出口过剩的生产能力。因此,东盟钢铁部门的扩张可能会复制到其他行业,也会对整个地区的总产能以及之后的出口产生影响。

东盟必须发挥更积极的作用,利用现有倡议或创新方法,监测中国的出口对该地区的影响。生产能力的增加可能创造就业并促进技术转移,但这也可能带来负面影响,不利于东盟钢铁行业的可持续性发展。东盟现有的生产商由于规模小、技术差,无法和中国竞争。中国钢铁有规模生产、技术和政策支持的优势,中国以退税的形式,对钢铁行业进行融资支持和资助等。东盟国家在规划外国直接投资政策时,必须要为区域发展考虑。